Проведение административной реформы в системе социальной поддержки Украины

По заказу Программы развития ООН в рамках проекта «Поддержка реформы социального сектора в Украине» был разработан отчет, где были проанализированы проведения административной реформы в системе социальной поддержки в Украине и предоставлены соответствующие выводы. В отчете перечислены основные приоритеты в социальной сфере, главными из которых является повышение уровня и качества жизни граждан, а также сделан анализ административной реформы и функциональности Минсоцполитики, необходимости и процесса создания Государственной социальной службы и другие важные аспекты, касающиеся данной реформы.

Recommended

Recommended

More Related Content

1. 1. Проект Программы развития ООН «Поддержка реформы социального сектора в Украине» Отчет Анализ и рекомендации относительно проведения административной реформы в системе социальной поддержки в Украине По заказу ПРООН в Украине Неофициальный перевод Ноябрь 2011
2. 2. 2 Автор _____________________________________________________________ Подготовлен Лидией Шулевой, ведущим специалистом в сфере социальной политики по проекту ПРООН «Поддержка реформы социального сектора в Украине» Мнения, содержащиеся в этом документе, являются мыслями автора и необязательно отображают взгляды или политику ПРООН в Украине или иных организаций.
3. 3. 3 Содержание _______________________________________________________________ 1. Основные приоритеты в социальной сфере. 4 2. Административная реформа и функциональный анализ МСП . 6 3. Создание Государственной социальной службы. 9 4. Объединение разных социальных служб . 18 5. Объединение социальных Центров. 18 6. Стратегический анализ направления реформ с сфере соц. услуг. 21 Выводы. 33 Приложения. 37
4. 4. 4 1. Основные приоритеты в социальной сфере _______________________________________________________________ Ведущим приоритетом в проведении реформ в социальной сфере должно стать повышение жизненного уровня и качества жизни. Сокращение бедности и противодействие социальной изоляции – важные направления работы по реализации данного приоритета. Планы действия в этой сфере представлены в ряде программных и законодательных документов. Министерство социальной политики (МСП) во исполнение Программы экономических реформ на 2010–2014 годы «Зажиточное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство» (далее в тексте – ПРОГРАММА) сосредоточило свои усилия на разработку и применение новой модели, меняющей в стратегическом плане направление работы, проводимой государством в социальной сфере. В документе отмечены основные проблемы, причины их появления и способы преодоления. Отмечено, что социальная поддержка населения проводится с использованием трех основных механизмов – предоставление социальных пособий, субсидий и социальных услуг. Обозначены и основные проблемы системы социальной помощи:  недостаточная степень охвата слоев населения с низким достатком. Всего 56,8 % от населения с доходами ниже порога бедности получают какой-либо вид пособий;  не определены правильно целевые группы населения, получающие социальную помощь. Менее 23 % средств, выделенных на социальные пособия, доходят до бедных слоев населения. Остальные средства получают граждане, которые по жизненному уровню не находятся ниже черты бедности;  действующий ныне механизм жилищного субсидирования, основанный на завышенных нормах потребления, не стимулирует домохозяйства экономно пользоваться коммунальными услугами и это влечет за собой неэффективное потребление бюджетных средств. Причины данных проблем:  отсутствие адекватного норматива, позволяющего правильно определить целевые группы;  отсутствие информации для мониторинга и контроля за фактическим потреблением социальных пособий и оценки доходов лиц, которые претендуют на ее получение;
5. 5. 5  отсутствие стимулов для эффективного использования выделенной социальной помощи. Не применяется эффективное нормирование расходов на потребление и размера их субсидирования. Основная цель реформы, заявленная в ПРОГРАММЕ, – расширение степени охвата групп населения с низким достатком посредством форм социальной помощи, оказания социальных услуг и эффективного использования бюджетных средств. Достижение этой цели запланировано достигнуть посредством осуществления следующих шагов:  объединение различных видов социальных выплат в единую программу социальной защиты, действующую на принципах адресности и определения уровня доходов;  введение косвенных методов определения уровня доходов граждан, имеющих право получать социальные пособия;  интегрирование программы льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг и программы жилищных субсидий; введение изменений законодательного характера в процедуру выделения субсидий. Вместе с удачно сформулированными выводами о наличии проблем и намеченными мерами по их преодолению, налицо и некоторые другие значимые причины, обуславливающие характер сложившейся на настоящий момент ситуации. Во-первых, речь идет о наличии административной структуры центральных и местных органов исполнительной власти, занимающихся работой в области социальной помощи, не реформированной и содержащей ряд неэффективных и дублирующих друг друга звеньев. В значительной степени это связано с тем фактом, что в Украине не принят Закон о государственной администрации, регламентирующий структуру администрации, основные принципы организации ее деятельности, должности в ее составе и основные требования к претендентам на эти должности. Во-вторых, отсутствует систематический подход к реализации реформ, как в отношении администрации, так и в отношении функциональной деятельности. Предпринимаются попытки изменения отдельных элементов системы, вступающих в большинстве случаев в конфликт, даже в коллизию с существующими законами и даже с Конституцией. Отсутствие единого Закона о социальной помощи, действующего в отношении всех ее видов, устанавливающего органы, занимающиеся организацией и осуществлением различных функций, регламентирующего взаимоотношения и координацию между ними, а также дающего новое определение значительной части понятий в инструментарии социальной политики, в будущем будет служить сдерживающим ограничительным
6. 6. 6 фактором в ходе реформ. Без разработки и применения такого подхода немыслимо достижение основной цели ПРОГРАММЫ реформ, а именно: «Объединение различных видов социальной помощи (выплат)в единую программу социальной защиты, действующую на принципах адресности и определения уровня доходов». 2. Административная реформа и функциональный анализ Минсоцполитики _______________________________________________________________ Функции Министерства социальной политики связаны с проведением государственной политики в сфере доходов и уровня жизни населения, социального обеспечения, социальной защиты оставшихся без работы и стимулирования занятости, развития рынка труда, трудовой миграции и свободного движения работающих, безопасности и обеспечения здоровых условий труда, социальных инвестиций, социальной защиты, социальной интеграции, заботы о детях и семьи, демографического развития, интеграции людей с инвалидностью, противодействия дискриминации в соответствии с законами страны и принятой правительством программой управления страной. Существующий в настоящее время подход при определении функций органов исполнительной власти – центральной и местной – направлен на исчерпывающее перечисление видов деятельности, которые соответствующему органу следует выполнять. Это, так называемые, «Типовые положения о . », утверждаемые Кабинетом Министров. Построение эффективной административной структуры должно предшествоваться структурно-функциональным анализом видов деятельности и ответственностей, который конкретный орган должен выполнять. На базе основных функций определяются основные структурные единицы, которым предстоит выполнять соответствующие виды деятельности. Процесс окончательного создания организационной структуры завершается исчерпывающим определением конкретных функций, которыми должна быть наделена соответствующая единица. Таким образом, получается четкое разграничение функций, обязанностей и ответственности и субординация структурных единиц. Все это расписывается в нормативном документе, утвержденном Кабинетом Министров, в котором четко указано, кто кому подчиняется, кто кого контролирует и кто какие функции выполняет. Предоставление деятельности, связанной с защитой семьи и ребенка в ведение Министерства социальной политики, как часть административной реформы является шагом в правильном направлении. Объединение этих
7. 7. 7 видов деятельности позволит начать работу по применению комплексного подхода при решении вопросов, связанных с обеспечением поддержки уязвимым группам людей, семьям и детям из группы риска. С другой стороны, это поможет добиться оптимизации администрации, связанной с управлением этими видами деятельности. На настоящий момент налицо достаточно много дублирующийся и неэффективных структур. Существующий в настоящее время подход к определению характера функций департаментов основан на характере видов деятельности по оказанию поддержки – льготы, денежные пособия и субсидии, социальные услуги, а не главным образом на стремлении к переходу на комплексный подход к решению проблем нуждающихся. Помимо этого налицо устаревший в европейском понимании подход, направленный на оказание поддержки, и все еще не утвердился подход, направленный на обеспечение социальной интеграции и социального приобщения. Административная и функциональная реформы должны проводиться путем создания принципиально новой модели в рамках социальной политики, стратегически меняющей направление действия государства в социальной сфере. С позиций пассивной социальной защиты следует переходить к раскрытию социального потенциала и активного привлечения людей к работе по решению их проблем. Основные цели подобной модели состоят в следующем:  сохранение и стимулирование занятости;  повышение уровня доходов и борьба с нищетой;  модернизация системы оказания социальной помощи;  создание стабильной современной системы общественного обеспечения;  развитие социального диалога. Применение подобного комплексного подхода соответствовало бы главной цели Программы. Проводимая в настоящее время административная реформа в связи с объединением функций по защите семьи и ребенка предоставляет удобный повод для переосмысления функций департаментов в министерстве - вместо механического добавления еще несколько новых департаментов следует провести изменения, связанные с приданием новых функций департаментам. Необходимо усилить и развить потенциал Министерства социальной политики путем создания звена, задача которого будет состоять преимущественно в координации, мониторинге и оценке политики социальной интеграции и которое будет отвечать за соблюдение требований сделать социальную интеграцию элементом любой отдельной сферы государственной политики.
8. 8. 8 Стандартный подход, характерный для европейской администрации, предполагает введение следующей структуры:  министр  политический кабинет  главный секретарь  внутренний аудит  инспекторат  общая администрация  специализированная администрация. Общая администрация может иметь в рамках своей структуры следующие департаменты:  дирекция административного обслуживания и делопроизводства;  дирекция информационного обслуживания и технологий;  финансовая дирекция;  дирекция общественных закупок и управления собственностью;  юридическая дирекция;  дирекция человеческих ресурсов и организационного развития;  дирекция по связям с общественностью. В Приложении 1 представлены примерные основные функции департаментов, которые должны стать частью специализированной администрации, но только по линии социальной защиты. В ходе объединения было бы удачным придерживаться общего для европейской администрации принципа, в соответствии с которым Министерство посредством своих департаментов разрабатывает политику правительства, проводимую в соответствующих сферах, а исполнительные агентства на базе своих региональных структур проводят эту политику и предоставляют услуги гражданам. Применяемая в настоящее время в Украине организационная структура ориентирована на развитие региональных подразделений местных исполнительных властей, имеющих двойное подчинение – соответствующей местной администрации и министерству. Независимо от этого, они являются органами, имеющими характер, соответствующий исполнительным агентствам. Для улучшения координации их действий и процесса управления ими необходимо перейти к разделению функций на уровне Министерства. Предложение Комитета по проведению административной реформы о создании Государственной социальной службы, выполняющей функции исполнительного агентства как орган исполнительной власти, удачно и соответствует одной из поставленных в плане действия до 2012 г. в ПРОГРАММЕ задач.
9. 9. 9 3. Создание Государственной социальной службы _______________________________________________________________ Определение функций этой службы – главный элемент ее создания. Эти функции непосредственно связаны с перечисленными ранее приоритетами и целями правительства. Основные функции могут быть объединены в следующие группы: 1. Координация, планирование и развитие деятельности в сфере социальной защиты;  разработка стандартов проведения деятельности в сфере социальной защиты в соответствии с утвержденными Министерством методическими указаниями; 2. Мониторинг за соблюдением утвержденных критериев и стандартов осуществления деятельности в сфере социальной защиты;  контроль, осуществляемый силами инспектората, созданного в рамках структуры деятельности в сфере социальной защиты. Примечание! Необходимо решить, возможно ли, без внесения изменений в несколько законов, делегировать новой службе ответственность, права и обязанности, необходимые ей для выполнения своих функций. Структура администрации Службы может выглядеть следующим образом:  исполнительный директор;  главный секретарь;  инспекторат;  общая администрация, в состав которой входят департамент анализа административного и информационного обслуживания, финансово- хозяйственный департамент, департамент человеческих ресурсов и правового обслуживания;  специализированная администрация, в состав которой входят департамент социальных пособий, департамент социальных услуг и социальной интеграции;  департамент защиты ребенка. Более подробно функции отдельных департаментов представлены в Приложении 2.
10. 10. 10 Специализированные департаменты в составе Государственной социальной службы должны ориентироваться на целевые группы, которым адресована работа по оказанию социальной помощи. Из обозначенных в ПРОГРАММЕ основных проблем, с которыми сталкивается система оказания социальной помощи, - недостаточный охват группы населения с низким достатком и неправильно определенные целевые группы людей, получающих социальные пособия; видно, что основные приоритеты в работе будущих департаментов должны быть ориентированы на это. Конкретнее деятельность должна быть ориентирована на устранение причин, приведших к появлению этих проблем, а именно, отсутствие косвенных методов, посредством которых можно было бы правильно дифференцировать целевые группы. Создание методики социальной работы предполагает проведение социальной оценки, социальной анкеты, подходящего теста и др., в рамках которых используется индивидуальный подход, а основная функция специализированной администрации в составе новой службы должна состоять в оценке конкретных потребностей лиц и семей. Производит впечатление, что среди функций, выполняемых социальными инспекторами, подробно расписаны деятельность, связанная с проверкой материального и социального положения кандидата на получение помощи. Это, несомненно, важная составляющая контроля, но гораздо важнее разработать методику социальной оценки, проводимой социальными работниками. Если анализ проведен по утвержденным правилам и процедурам проведения оценки, позволяющим исчерпывающее отобразить материальный статус лица, и соответствующая анкета правильно заполнена, в том числе и в ходе посещений на дому, окончательная социальная оценка была бы значительно более достоверной. Можно даже сказать, что подобный тип социальной оценки позволяет более правильно определить реальные потребности кандидата на получение социальной помощи. Другая очень важная функция Государственной социальной службы связана с разработкой критериев и методических указаний предоставления социальных услуг. На настоящий момент обладатели такого права составляют строго ограниченную группу, финансирование которой осуществляется на 100 % безвозмездно, а все остальные предоставляемые социальные услуги оплачиваются в полном объеме, что на практике приводит к отказу от их потребления. С целью расширения группы потребителей социальных услуг и более удачного распределения ограниченных бюджетных ресурсов необходимо обдумать возможность введения и разработать более гибкие критерии определения объемов государственного финансирования системы оказания социальных услуг. Наряду с разработкой критериев и тарифов, по которым будут предоставляться такие услуги, другая не менее важная задача новой Государственной социальной службы связана с расширением круга поставщиков социальных услуг. Разработка критериев, которым должны
11. 11. 11 соответствовать поставщики социальных услуг, их регистрация и ведение базы данных, создание методологии проведения тендеров или конкурсов на выполнение работ, финансируемых полностью или частично государством или за счет средств из местного бюджета, должны быть включены в функциональную характеристику новой службы. Примечание! Остается открытым вопрос, можно ли без внесения изменений в соответствующий закон считать проведение такой деятельности и, тем более, работу в этой области с потребителями, соответствующими закону. Параллельно с разработкой и утверждением стандартов предоставления услуг следует решать и вопросы обучения персонала, занятого в территориальных управлениях и территориальных центрах. Составление программ обучения имеет исключительно большое значение для обеспечения высокого качества предоставляемых услуг. Государственная социальная служба должна разработать и методологию унификации практики в региональных службах – это фактор решающего значения для устранения неравномерности при предоставлении социальных услуг. Учитывая этот факт, территориальным службам предстоит после объединения с органами по защите семьи и опеки справиться с исключительно сложной работой по реализации целей, заявленных в ПРОГРАММЕ. Следовало бы рассмотреть возможность создания постоянно действующего учебного центра, проводящего непрерывный курс обучения персонала по вопросам новых стандартов работы, координации и унификации существующей практики в стране. В соответствии с международными конвенциями о защите прав ребенка необходимо создание специального отдела (департамента) защиты ребенка. В работе с людьми с инвалидностью – детьми и взрослыми, политика должна быть направлена на преодоление проблемы и акцент должен быть поставлен на их социальной интеграции, как в бытовой, так и в рабочей среде. При распределении функций между министерством и новой службой необходимо учесть осуществление функций по разработке программ и мер оказания поддержки людям, входящим в группы риска, как детям, так и взрослым. Другая важная структура Государственной социальной службы – инспекторат. Мониторинг и контроль над выполнением своих функций государственными органами имеет исключительно большое значение. Контролю подлежат, с одной стороны, территориальные управления и, с другой, территориальные центры предоставления услуг. В будущем, когда сформируется рынок услуг, и появятся негосударственные поставщики социальных услуг, проверки инспектората должны охватывать и их
12. 12. 12 деятельность. Проверке подлежат правомерность предоставляемых пособий и услуг, вид и размер пособия или услуги. Проверке подлежит также и в какой степени деятельность социальных служб соответствует поставленным задачам в конкретных для данного периода планах действия. Данная деятельность должна соответствовать целям, поставленным в рамках разработанной министерством политики. Часть работы инспектората может проводиться социальными инспекторами, находящимися в регионах в составе территориальных управлений. Другая часть, однако, должна проводиться инспекторами из состава Государственной социальной службы по графику, составленному директором. 4. Объединение служб социальной помощи и социальных услуг с органами поддержки семьи и ребенка _______________________________________________________________ На местном уровне организационная структура объединяет областные управления по вопросам труда и социальной защиты населения и местные управления на уровне района, города и села. Такая же структура на местном уровне существует в виде управлений по вопросам семьи, молодежи и ребенка. Объединение на уровне министерства естественным образом может быть осуществлено и на местном уровне. Необходимо еще раз отметить, что механическое объединение не сможет сыграть роль реально проводимой административной реформы. Региональные управления выступают в качестве фронт-офисов непосредственного обслуживания граждан и от организации этого обслуживания зависит в значительной степени и эффективность предлагаемых услуг. На настоящий момент предоставляемые гражданам услуги строго дифференцированы и предоставляются разным службам, а именно:  управления по труду и социальной защите населения – социальная помощь, льготы и субсидии и работа по вопросам занятости;  управления по делам семьи и молодежи и по защите детей;  территориальные центры социальных услуг пенсионерам, инвалидам, одиноким нетрудоспособным гражданам;  центры социальных услуг семьи, детям и молодым людям. Проблемы, вызванные таким разделением, связаны, прежде всего, с фактом, что невозможно применять комплексный подход и дать четкую оценку фактическим потребностям отдельного человека, а именно, что для него будет самым важным для решения его проблемы, с одной стороны, а с другой, какая помощь будет самой целесообразной для его активной социальной интеграции. Работа по оценке потребностей человека
13. 13. 13 предоставлена в руки людей, не всегда располагающих информацией о том, какие возможности они имеют и каков характер услуг, которые они могут предоставлять. Отсутствие единого центра социально-информационного обслуживания граждан значительно сказывается на ситуации в данной сфере деятельности. Идея обслуживания через «единое окно» не является новинкой, но ее реализация не связана лишь с проведением административной реформы и новым заполнением «ячеек» в организационной структуре административных учреждений. Реализация данной идеи связана с изменением образа мышления, с изменением подхода и, прежде всего, с изменением наличного потенциала кадров. Если будет внимательно рассмотрена существующая организационная структура региональных управлений обоих видов, отчетлива видно, что акцент там поставлен на административном аппарате, занимающемся решением юридически- технических и финансовых вопросов социальной помощи и защиты населения. Доля административного персонала в областных и районных управлениях составляет от 35 до 40 % от общей численности. Существует, естественно, приемная для граждан, в которой даются разъяснения относительно их прав и принимаются их заявления. То, чего не хватает – это высококвалифицированного социального работника или, скорее, эксперта, способного дать комплексную оценку потребностям конкретного человека и ориентировать его на необходимые последующие действия, ведущие к желанному результату. Ключ к решению обозначенных в Программе проблем:  недостаточная степень покрытия населения с низким уровнем доходов. Всего 56,8% от населения, находящегося ниже порога бедности получают какой-то вид пособия;  не идентифицированы правильно целевые группы получателей социальной помощи. Менее 23% средств, предназначенных для выплаты пособий, доходят до бедных слоев населения. Остальную часть средств получают люди, не находящихся ниже порога бедности;  действующий сейчас механизм жилищно-коммунальных субсидий, использующий в качестве основы завышенные нормы потребления, не стимулирует домохозяйства к экономному потреблению коммунальных услуг и это приводит к неэффективному использованию бюджетных средств; может быть найден именно в этих будущих объединенных управлениях. Объединение с органами опеки ребенка и помощи семьям, находящимся в группе риска, приведет действительно к возможности применения комплексного подхода при принятии решения о том, в каком именно виде помощи нуждается не только отдельный человек, но и семья в целом. Это именно та платформа, при помощи которой можно внедрить новую модель в
14. 14. 14 проводимую социальную политику, которая приведет к стратегическим изменениям направления действия государства в социальной сфере. На настоящий момент основные функции сотрудников приемных управлений по вопросам труда и социальной защиты связаны с предоставлением информации конкретному кандидату о том, на получение каких видов помощи он имеет право. Это форма пассивной социальной защиты, а необходим переход к раскрытию социального потенциала активного приобщения людей к преодолению их собственных проблем. Подобный подход включает в себя содействие трудовой занятости, осуществление различных программ социальной интеграции и социального приобщения, превентивных действий и защиты. Такая работа, естественно, под силу только высококвалифицированным социальным работникам. Одна из основных функций объединенных служб социальной поддержки должна состоять в проведении социальной оценки нуждающихся. Если новой Государственной социальной службой при поддержке МСП будет подготовлена методология проведения социальной оценки, будут разработаны формуляры проведения оценки доходов и социальных анкет, можно было бы применить более дифференцированный подход к определению вида и диапазона услуг, в которых нуждается конкретный кандидат. Такая закрепленная в текстах закона возможность предусмотрена во внесенном на рассмотрение в парламенте проекте закона о внесении изменений в закон о социальных услугах. Другой особенно важный аспект связан с оказанием поддержки детям и семьям из группы риска. Естественно, в этом случае следует придерживаться проактивного подхода, чтобы создавать условия проведения профилактической работы и оказания своевременной помощи. Эффективность объединения функций находит подтверждение и в факте, что одни и те же социальные работники могут проводить социальную оценку членов семьи как в качестве нуждающихся в оказании социальной помощи или в предоставлении социальных услуг, так и для определения необходимости их участии в различных превентивных программах или программах преодоления зависимости от вредных привычек. Утвержденная процедура согласно Постановлению № 1417 КМ об определении вида и объема социальных услуг, которые могут быть предоставлены конкретному гражданину Территориальным центром, значительно усложнена и растянута во времени. С одной стороны, служебный запрос в другой орган. на получение документов касательно лиц, обратившихся за получением услуг, введен с целью экономии усилий с их стороны , но, с другой стороны, необходимый социальный подход подменяется бюрократизированным. Сбор документов в служебном порядке может происходить лишь в случаях, когда лицо не может самостоятельно получить их по состоянию здоровья. Основной акцент при принятии решения о необходимых социальных услугах перенесен снова в сторону медицинских
15. 15. 15 заключений, а не с учетом оценки необходимости в социальной интеграции. Современный подход связан с проведением социальной оценки, на базе которой можно более точно определить характер потребностей кандидата. Социальный отчет представляет собой обобщенную информацию в синтезированном виде на основе данных из Анкетной карточки и констатации в Социальной анкете о возможностях и потребностях нуждающегося и содержит оценку потребностей лица, рекомендации и конкретные предложения о социальной работе и меры по повышению его благосостояния, подготовленные социальным работником. Социальная оценка – базовый элемент социальной работы, в котором дается оценка обстоятельств, ставших причиной изменения социального статуса лица и проблем в отношениях с окружающими. Дается оценка возможностей данного человека преодолеть зависимости от вредных привычек и вести относительно или полностью независимую жизнь, социального приобщения и интеграции. Оценке подвергаются потребностей человека в помощи и его взаимодействия с окружающей средой. После проведения социальной оценки кандидату следует дать направление в соответствующие территориальные центры или в другую лицензированную организацию по оказанию социальных услуг для определения вида и объема таких услуг. Так как в большинстве случаев оценка конкретной потребности может быть выполнена только узкими специалистами, особенно когда речь идет о медицинской реабилитации или о медико-социальных услугах, лучше проводить это в самих организациях, оказывающих такие услуги. Естественно известны и другие модели, при которых еще на этапе социальной оценки происходит конкретизация вида и объема социальных услуг. В этих случаях при проведении оценки используются специализированные (мульти дисциплинарные) комиссии, к работе в которых привлекаются специалисты разного профиля и они периодически рассматривают заранее подготовленные социальные отчеты о кандидатах. Огромные не только финансовые, но и людские ресурсы задействованы в администрировании выплат и т.н. льгот. Неправильным является подход предоставления подобного вида льгот разным категориям людей – начиная с имеющие особые заслуги перед государством, присоединяя к ним представителей определенных категорий государственных служащих, и доходя до людей с нарушенным состоянием здоровья в результате бедствий, аварий или выполнения служебного долга. Такой подход, унаследованный от социалистического прошлого, когда вся собственность принадлежала государству, базируясь на тезисе о максимальной степени зависимости гражданина от государства, действительно создает множество проблем в наше время. С одной стороны, привилегии, установленные законом, являются весьма значительным финансовым ресурсом, а, с другой, административный аппарат, занятый оформлением заявлений, наведением справок,
16. 16. 16 составлением отчетности, проведением выплат и т.д. огромен по своей численности и потребляет не малый сам по себе финансовый ресурс. Налицо и другой параметр, находящий выражение, с одной стороны, в нехватке финансовых средств и, с другой, в отсутствии возможности оказания адекватной помощи людям, относящимся к группам риска, и находящимся ниже порога бедности. Данный вопрос многократно подвергался обсуждению и продолжает обсуждаться, и выработано, разумеется, множество самых разнообразных предложений по его решению или по изменению создавшегося статуса-кво. Предложение, изложенное в настоящем материале, подготовлено с учетом проводимой административной реформы в сфере социальной деятельности, необходимости повышения эффективности в деятельности социальных служб и расширения возможностей эффективного распределения ресурсов там, где существует максимальная необходимость в их использовании. Принимая во внимание наличие одного из самых жестких ограничительных условий, а именно Конституции запрещающей отмену предоставленных привилегий, вносится предложение исчислить размер месячных льгот в денежном выражении, соответствующем компенсации скидок, получаемых гражданином, входящим в соответствующую группу льготников. Размер данной компенсации определяется с привязкой к определенной дате и, начиная с этого момента, не меняется. В будущем он не должен зависеть от изменений нормативов или уровня цен на коммунальные или другие виды услуг, а должен быть однократно зафиксирован с привязкой к определенному моменту и таким образом заменить существующую льготу. Целесообразно рассматривать компенсацию как неотъемлемую часть индивидуальной заработной платы или пенсии конкретного льготника. Так как основная категория льготников люди пенсионного возраста или госслужащие, в организационном отношении это не вызовет особых трудностей. Некоторое затруднение могло бы возникнуть лишь при определении количества льготников, работающих в частном секторе, так как только для них необходимо будет делать ежемесячные денежные переводы, если не будет выбран какой-либо иной метод безналичных платежей. Преимущества данного предложения состоят в следующем:  Освобождается огромный административный ресурс, ежемесячно занятый обработкой миллионов заявлений, проведением проверок и осуществлением денежных переводов. По приблизительным расчетам речь идет о более чем 5 тыс. служащих по всей стране с размером фонда заработной платы и взносов в фонды социального страхования примерно в 135 млн. гривен;  Прекращается предоставление новых видов льгот;  Так как для категории государственных служащих компенсация превращается в часть индивидуальной заработной платы, нет
17. 17. 17 необходимости предоставления новоназначенным сотрудникам существовавших до данного момента привилегий;  Создается возможность предоставления пособий и льгот реально нуждающимся людям. Если подобная радикальная реформа будет проведена, это позволит освободить ресурс – кадровой и финансовый, который может быть использован для проведения деятельности, реально связанной с оказанием социальной помощи и защитой населения. Разрешение вопроса с льготами позволит осуществить реальное оказание помощи нуждающимся гражданам. Помощь, оказываемая в виде жилищно- коммунальных субсидий, имеет особо большое значение для групп населения с низким достатком. В отличие от ежемесячных социальных денежных пособий, пособия на оплату энергоносителей в зимний период должны предоставляться более широкому кругу представителей групп риска. Установление подходящих критериев на базе уровня доходов, возраста и нарушений состояния здоровью приведет к более справедливому распределению ограниченного бюджетного ресурса, выделенного для нужд социальной поддержки. Другой связанный с административной реформой территориальных управлений вопрос относится к дублированию деятельности, связанной с развитием рынка труда. В круг функций управлений входят виды деятельности, которые по своему характеру должны проводиться структурами Центра занятости. Это обстоятельство, по всей вероятности, обусловлено фактом, что Центр занятости не имеет характера органа исполнительной власти, и министерство не располагает другими собственными структурами для проведения государственной политики. Европейская практика говорит о том, что средства фондов, создаваемых за счет взносов для страхования от безработицы, используются в основном для выплаты пособий по безработице, в то время как деятельность, связанная с развитием рынка труда – стимулы, программы и мероприятия – получают финансирование из государственного бюджета. Это является предпосылкой проведения со стороны государства посредством своих структур – исполнительных агентств или служб - разработанной и принятой политики в соответствующей сфере. В случае, если будут предприняты шаги в направлении передачи в ведение Центра занятости функций по проведению государственной политики, следовало бы освободить территориальные управления от выполнении этих функций. Необходимо, разумеется, проводить серьезное сотрудничество и координацию между звеньями для обеспечения комплексного обслуживания и социальной и прочей интеграции людей, относящихся к группе риска. Основные функции департаментов в территориальных управлениях приведены в Приложении 3.
18. 18. 18 5. Объединение Территориальных центров социальных услуг с центрами оказания поддержки семьи и ребенка _______________________________________________________________ В настоящий момент в стране работают 736 территориальных центров предоставления услуг и 283 центра предоставления услуг детям и семьям. Обращает внимание на то, что, например, социальных центров для матерей и детей всего 14, что центров социальной психологической помощи всего 21, центров социально-психологической реабилитации детей и молодых людей с инвалидностью всего 14. В то время как территориальными центрами по работы с одинокими нетрудоспособными пожилыми людьми достигнуто относительно хорошее покрытие территории страны, центрами по работе с проблемными детьми и семьями население обеспечено значительно меньше и неравномерно. Другая проблема, привлекающая внимание, связана с услугами, оказываемыми этими организациями. В этом плане также налицо исключительная неравномерность и даже неравноправие . В некоторых регионах развита система оказания множества услуг, как по виду, так и по охвату, в то время как в других предлагается ограниченное количество услуг ограниченному кругу потребителей. Основной недостаток в организации работы состоит в унаследованном со времен социализма учрежденческом подходе. Административная структура является в значительной степени копией структуры и организации работы учреждений больнично-интернатного типа. Складывается впечатление, что ведущей является медицинская, а не социальная модель. Центры, в которых предоставляются услуги, должны осуществлять функцию поддерживающей среды, а не больничного заведения. Предоставление услуг в территориальных центрах поставлено в зависимость от строго определенного минимального числа потребителей, записываемых далее в отделения по подобию больничных или пансионатских учреждений. Данный подход, разумеется, весьма отдаленно можно связать с такими понятиями, как социальная интеграция, социальное приобщение и предоставление услуг сообществу. Учитывая характер работы и одну из основных отличительных характеристик этого подхода с европейской точки зрения, а именно предоставление услуг в рамках сообщества как альтернатива деятельности государственных органов, как современный способ де институционализации, нынешний способ работы территориальных центров выглядит в еще большей степени устаревшим. В результате создания данной законодательно регламентированной организации работы получается, что в структуре территориальных центров акцент делается на такие должности, как заведующие отделениями, старшие мед. сестры и соответствующие заместители, вместо того, чтобы было больше
19. 19. 19 социальных работников, которые работали бы для социальной интеграции и создавали бы чувство, что люди находятся в поддерживающей их среде, а не в больничной обстановке. Что касается центров социальных служб семьям, детям и молодежи, для маленького городка, такой центр, например, состоит из 4 человек: директора, бухгалтера и двух социальных работников. С административной точки зрения это исключительно неэффективная административная единица. Слияние центров более чем необходимо, так как это не только приведет к освобождению излишнего административного персонала, но и будет способствовать перенаправлению освобожденных ресурсов и их реальному использованию для предоставления услуг – деятельности, которая находится в значительном дефицитом. В стране уже существуют примеры объединения двух типов центров оказания услуг (Переяслав-Хмельницкий – для одиноких нетрудоспособных пожилых лиц и детей с инвалидностью) и практика подтверждает, что подобный тип организации более эффективен. Как уже было отмечено, учрежденческий подход в работе центров не является гибким и не позволяет адекватным образом удовлетворять потребности в услугах. В результате налицо несколько групп проблем. На первом месте требование о наличии минимального количества потребителей отдельной категории услуг как условие создания соответствующего отделения, назначения определенного количества сотрудников, предоставляющих услуги. На местах появляются проблемы, связанные с необходимостью проводить сокращение персонала при уменьшении количества потребителей и наверно не изолирована практика оформления «мертвых душ» для поддержания определенного уровня занятости и бюджетного финансирования. Предусмотрена возможность передать деятельность по оказанию ухода в руки физических лиц (предоставление компенсации лицам, осуществляющим уход), но все это урегулировано очень непрофессионально и неэффективно. Все это подтверждает, что необходимо менять философию организаций по предоставлению социальных услуг и их превращение в более свободные, гибкие формирования, которые могли бы адекватно реагировать на потребности. Естественно, данный подход в большей степени возможен при работе с представителями негосударственного сектора, оказывающими социальные услуги. Наряду с развитием рынка услуг существующие территориальные центры должны постепенно пройти через процесс реформирования. Другой очень важный аспект, связанный с проведением реформы в сфере социальных услуг, имеет отношение к обучению и одинаковыми возможностями для кадров, представляющих услуги. Как было уже отмечено, существует предусмотренная законом возможность предоставления социальных услуг (ухода) силами физических лиц. Несмотря на то, что при использовании такой возможности выдвигается условие, чтобы кандидаты на
20. 20. 20 получение компенсации за предоставление ухода были безработные, таким образом, они не получают зарплаты и в их пользу не делаются отчисления в фонды социального страхования, а они получают всего лишь небольшую по размеру денежную компенсацию. В этом случае налицо значительная степень неравноправия , так как за один и тот же труд – предоставление социально- бытовых услуг, работники соответствующих отделений Территориальных центров получают зарплату, физические лица вне их штата – компенсации. Различие состоит в том, что отделение создается единственно при наличии необходимого количества потребителей. В обоих случаях, однако, не проводится необходимое обучение, гарантирующее качественное предоставление услуги, даже все еще не утверждены и соответствующие стандарты. Так как численность предоставляемых услуг большая и имеет «плавающий» характер, было бы удачным разработать краткосрочную программу обучения для физических лиц – поставщики социальных услуг, проводимого через Центры занятости. Это с одной стороны создаст предпосылки увеличения занятости, а с другой приведет к повышению квалификации персонала. Это является и одной из предпосылок, необходимых для стимулирования активности на рынке услуг. В ходе административной реформы территориальных центров было бы удачным подумать о возможности более гибкой организации работы. Подумать над возможностью после изучения потребностей и утверждения отдельных видов услуг, оказываемых в данном центре, нанимать социальных работников и специалистов как нештатный персонал по гражданским договорам или на почасовую ставку в зависимости от конкретного количества потребителей. Несомненно, ведение документации и отчетности важная часть работы, но существующая практика производит впечатление серьезного перекоса в сторону работы с документацией. Нет необходимости открывать отделение для человека, нуждающегося, например, в юридических или иного вида информационных услугах, составлять специальный архив и зачислять его в соответствующее отделение. Производит впечатление так же, что парикмахерским и другим услугам, например, по пошиву одежды, придается чересчур большое значение - независимо от наличия иных видов услуг, они постоянно присутствуют в штатном расписании. Развитие структур государственных и частных, предоставляющих социальные услуги, должно быть обусловлено главным образом работой управлений социальной защиты и инициативностью органов местного самоуправления. В связи с этим следует приложить усилия для создания предпосылок развития новых услуг или совершенствования существующих. Одним из шагов в этом направлении должно быть хорошо организованное исследование потребностей представителей уязвимых групп населения и граждан, относящихся к группе риска. В подобном звене можно было бы проверить эффект от целостного объема работы, проведенной по вертикали:
21. 21. 21  была ли разработана политика в сфере предоставления социальных услуг – министерство;  была ли создана методика исследования потребностей и разработаны стандарты качества предоставления услуг – Государственной социальной службы;  было ли организовано и проведено исследование потребностей на местном уровне, было ли аргументировано и защищено требование предоставления новых услуг и увеличения количества потребителей – территориальные управления службы социальной защиты;  достигнут ли необходимый уровень качества услуг – территориальный центр или иной поставщик услуг. 6. Стратегический анализ направлений реформирования в сфере социальных услуг. Анализ нормативной базы. _______________________________________________________________ Один из основных приоритетов в социальной сфере – развитие и модернизация социальных услуг. Сама по себе это деятельность, распространяющаяся на очень широкий круг людей, в основном представителей самых уязвимых социальных групп и групп риска. Основной закон, регулирующий данный вид деятельности, – Закон Украины «О социальных услугах». Разработан и внесен в парламент и Закон Украины «Про внесение изменений к некоторым законам Украины относительно предоставления социальных услуг». Еще в 2007 г. принята Концепция реформирования социальных услуг и для ее реализации разработан и принят план действий до 2012 г. В Концепции реформирования социальных услуг проведен очень содержательный анализ состояния системы предоставления социальных услуг. Идентифицированы основные проблемы, стоящие перед системой:  Специализированные учреждения долгосрочного размещения являются традиционной формой предоставления социальных услуг. Социальные услуги, предоставляемые в сообществе – это услуги, предоставляемые в семейной среде или в среде, близкой к семейной. Даже так называемые услуги, предоставляемые в сообществе, осуществляются в специализированных учреждениях – территориальных центрах социального обслуживания детей и взрослых;
22. 22. 22  Существующие учреждения не располагают механизмом управления качеством и эффективностью социальных услуг. В качестве основной причины этого отмечено отсутствие стандартов их предоставления, имеющих обязательный характер для всех поставщиков социальных услуг;  Централизованный подход определения потребностей, зависящий, главным образом, от бюджетных ограничений;  Отсутствие механизмов контроля и мониторинга качества услуг. Подробно описаны цели и способы их достижения. В Плане действия на 2010 г. и реализации концепции до 2012 г. подробно описаны предпринятые действия и ожидаемые результате. В Плане действия департамента социальных услуг подробно описаны приоритеты, цели и действия, необходимые для реформирования и модернизации социальных услуг. Отмечая, что выбранный путь проведения реформ ведет в правильном направлении, в настоящем документе будут рассмотрены лишь некоторые вопросы практического и процедурного характера. Первое, что производит впечатление, - исключительно медленные темпы подготовки и реализации реформ, в том числе изменения соответствующей нормативной базы. Так, например, работа по подготовке изменений и дополнений в Закон о социальных услугах начата в 2008 г. и только сейчас, в 2011 г. они внесены на рассмотрение в парламент. Таким же образом с 2009 г. ведется работа над различными концепциями, научными разработками, методическими указаниями и т.д., цель которых состоит в расширении диапазона социальных услуг и создания рынка поставщиков, но, к сожалению, и на сегодняшний день вопрос остается открытым. Налицо уже и отставание от последнего разработанного Плана действия департамента социальных услуг. На практике оказывается, что многие хорошие констатации и рекомендации остаются в качестве добрых пожеланий из-за бездействия и проявленной медлительности при их реализации. С другой стороны существуют нормативные документы, которые практически не используются и они также имеют лишь рекомендательный характер. Данная констатация относится в значительной степени почти ко всем нормативным документам, перечисленным ниже.
23. 23. 23 Нормативно-правовые акты, разработанные во исполнение Закона Украины «О социальных услугах»: - Постановление Кабинета Министров Украины от 14.01.2004 г. № 12 «О порядке предоставления платных социальных услуг и утверждении их перечня»; - постановление Кабинета Министров Украины от 29.04.2004 г. № 558 «Об утверждении Порядка назначения и выплаты компенсации физическим лицам, которые предоставляют социальные услуги»; - постановление Кабинета Министров Украины от 29.04.2004 г. № 559 «Об утверждении Правил организации и проведения конкурса на привлечение бюджетных средств для предоставления социальных услуг»; - постановление Кабинета Министров Украины от 09.04.2005 г. № 268 «Об утверждении Порядка регуляции тарифов на плате социальные услуги»; - приказ Минтруда от 27.07.2004 г. № 165 «Об утверждении Критериев оценки конкурсных предложений о привлечении бюджетных услуг для предоставления социальных услуг». На первый взгляд все нормативные документы, относящиеся к созданию рынка услуг, налицо, но на практике ничего не происходит. При анализе причин выявлены пропуски в законодательстве, фактически блокирующие действие перечисленных документов. На базе подготовленных изменений в несколько законов ожидается устранение некоторых из существующих несоответствий. Обращает на себя внимание продолжающаяся тенденция и, скорее, уклон в сторону институционализации. В стратегических документах делается вывод, что ударение следует поставить на развитие социальных услуг, предоставляемых в сообществе. Это услуги, предоставляемые в семейной среде или в среде, близкой к семейной, и в то же самое время в последнем варианте закона снова говорится об услугах, предоставляемых в учреждения, причем в некоторых случаях только в государственных. В Законе Украины «Об объединении граждан» написано: «Статья 8. Государственные социальные нормативы в сфере социального обслуживания (предоставление социальных услуг) Государственные социальные нормативы в сфере социального обслуживания (предоставление социальных услуг) устанавливаются для определения размеров государственных гарантий социальной поддержки пожилых граждан, инвалидов, детей, оставшихся без попечения родителей, других лиц, нуждающихся в социальной поддержке. С этой целью определяются:
24. 24. 24 перечень, виды и объемы услуг, предоставляемых учреждениями социального обслуживания (предоставление социальных услуг) и финансируются за счет государственного и местного бюджетов и социальных фондов; нормы и нормативы социального обслуживания (предоставление социальных услуг) пожилых граждан, инвалидов, детей, находящихся на содержании государства; нормы питания и обеспечения товарами в государственных и коммунальных учреждениях социального обслуживания (предоставление социальных услуг); показатели (индикаторы) качества социального обслуживания (предоставление социальных услуг)». Вопросы, вызванные этой статьей, следующие:  как будут развиваться услуги, предоставляемые негосударственными поставщиками лицам в семейной среде;  будет ли на практике реализована идея предоставления юридическим лицам, зарегистрированным как НПО (которые не имеют целью получения прибыли) права проведения деятельности, финансируемой полностью или частично за счет государственного бюджета? В Законе Украины «О социальных услугах» от 2011 г. в тексте, определяющем субъекты, имеющие право предоставлять социальные услуги проводится различие между учреждениями и всеми остальными поставщиками, что приводит к выводу, что перечисленные нормативы относятся только к учреждениям и не относятся к остальным поставщикам социальных услуг. абзац одиннадцатый предлагается изложить в следующей редакции: «Субъекты, оказывающие социальные услуги - специализированные предприятия, учреждения и заведения социального обслуживания государственной или коммунальной собственности, которые находятся в сфере управления соответственно центральных или местных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления (далее - государственные и коммунальные субъекты), юридические лица, в том числе общественные и благотворительные организации, созданные в рамках действующего законодательства, которые не имеют целью получения прибыли (далее - негосударственные субъекты), физические лица»; Другая проблема, которая может быть вызвана приведенным выше текстом, связана с регламентацией законом возможности предоставления полностью платных социальных услуг – например, деятельность частных домов для престарелых. Это социальная услуга, предоставляемая юридическими лицами с целью получения прибыли и оказывающие
25. 25. 25 подобную услугу должны быть включены в реестр оказывающих социальные услуги, так как их деятельность подлежит регулированию и контролю. Вопрос о доступе к социальным услугам, а также о способе их оказания - бесплатно или за определенную плату один из самых дискуссионных и порождающих достаточно много проблем, связанных с реальной практикой. В общем европейском понимании принципа равных возможностей доступа, социальные услуги должны предоставляться на основании индивидуальной оценки потребностей и в соответствии с желанием и личным выбором лиц. Получить возможность стать потребителями социальных услуг должны все лица, которые по состоянию здоровья, по причинам возраста, по социальным и другим независящим от них причин не могут самостоятельно собственным трудом или за счет дохода от имеющегося у них имущества, или с помощью обязанных по закону содержать их лиц обеспечить удовлетворение своих основных жизненных потребностей. Использование социальных услуг должно быть добровольным и зависеть исключительно от воли потребителей. В законодательстве никоем образом не следует допускать вмешательства со стороны государства или иного органа при выборе социальных услуг со стороны потребителя. Должно существовать единственное ограничение, согласно которому социальные услуги в специализированных учреждениях должны предоставляться только после исчерпания возможностей оказать услугу в сообществе. Данное ограничение должно касаться поставщиков услуг, но не потребителей. Порядок использования социальных услуг взрослыми людьми и детьми должен отличаться. Что касается оплаты социальных услуг, в большинстве европейских стран введен принцип государственного субсидирования их оказания представителям различных групп риска. Доля государственной субсидии устанавливается в зависимости от характеристик возраста, медицинских показателей и социального статуса потребителей, с одной стороны, и от возможностей государственного бюджета, с другой. Если будет предусмотрена, хотя и небольшая, но обязательная доля собственного финансового участия со стороны почти всех групп потребителей социальных услуг, создастся, с одной стороны, возможность расширить распространение услуг среди нуждающихся, а, с другой, появиться предпосылки для большей степени контроля и взыскательности с их стороны. К сожалению, законодательство в Украине вводит исчерпывающих список имеющих право на полностью бесплатные социальные услуги и оставляет для достаточно широкого круга граждан, которые по определению входят в состав уязвимых групп и групп риска, другую возможность получения лишь полностью платных услуг. Это относится и к цитированным выше текстам Статьи 8. Государственные социальные нормативы в сфере социального обслуживания (предоставление социальных услуг). Практика показывает, что уровень доходов не только пожилых людей, но и не малой части молодых, от которых, согласно законодательству Украины,

• English
• Español
• Português
• Français
• Deutsch

• Facebook
• Twitter
• LinkedIn

Looks like you’ve clipped this slide to already.

Wait! Exclusive 60 day trial to the world's largest digital library.

The SlideShare family just got bigger. You now have unlimited* access to books, audiobooks, magazines, and more from Scribd.