Исполнительная власть как форма реализации права тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.01, кандидат юридических наук Милушева, Татьяна Владимировна

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Милушева, Татьяна Владимировна

ГЛАВА 1. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ КАК СУБЪЕКТ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА

§ 1. Понятие и формы реализации права

§ 2. Понятие и место исполнительной власти в системе

ГЛАВА 2. ПРАВОРЕАЛИЗАЦИЯ КАК СОДЕРЖАНИЕ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Формы и методы деятельности исполнительной власти • ■

§ 2. Применение права как основная форма реализации права

ГЛАВА 3. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Качество закона и проблемы правореализационного процесса

§ 2. Правовая культура государственных служащих как фактор повышения эффективности правореализации

§ 3. Юридическая ответственность в сфере исполнительной власти

Рекомендованный список диссертаций по специальности «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», 12.00.01 шифр ВАК

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Исполнительная власть как форма реализации права»

Актуальность темы исследования. Проводимая в стране правовая реформа всколыхнула целый пласт проблем. Одной из них является совершенствование механизма правового регулирования. Причины пробуксовки механизма правового регулирования называют самые разные: низкое качество законов, множественные коллизии между нормативными актами, нигилистическое отношение к закону чиновников и др. Между тем справедливо отмечается, что законы, принимаемые в стране, — это только часть правовой реформы.

В процессе претворения ее в жизнь речь идет главным образом о законодательной деятельности. Меньше внимания уделяется правоприменительной работе, в то время как от нее зависит гораздо больше, чем даже от хороших законов1. Ведь именно на этапе реализации права и происходит достижение целей правового регулирования, завершается трансформация юридических ориентиров в конкретные результаты.

Правореализационная деятельность напрямую связана с функционированием исполнительной власти, которую справедливо называют властью «правоприменительной». От нее в первую очередь зависит эффективность исполнения закона. Касаясь вопроса деятельности исполнительной власти, следует отметить, что исследования основ, организации системы исполнительной власти, компетенции ее органов начали 2 проводиться в юридическои науке .

Вместе с тем, требуется еще более детальное изучение отдельных аспектов функционирования этого феномена. Должны быть исследованы

1 См.: Конфликт закона и правовая реформа («круглый стол» в ИГП РАН) // Государство и право. № 12. 1997. С.22.

2 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф.Ноздрачева, Ю.А.Тихомирова. М., 1996; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998; Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А.Тихомиров. М., 2000. взаимодействия внутри исполнительной власти, ее функциональные взаимоотношения с другими ветвями власти, механизм реализации ею законов и т.д. Таким образом, механизм реализации права следует исследовать в связке с институтом исполнительной власти.

Вступление в силу новой Конституции 1993 г., а также принятие конституций субъектами Российской Федерации наполнило понятие «исполнительная власть» новым содержанием, требующим современной оценки и осмысления.

Предыдущая конституционная модель государственной власти в России не знала такого государственно-правового института, как исполнительная власть. Вместо него использовался термин «государственное управление», который употреблялся у нас более 70 лет, давая тем самым конституционное основание для выделения данного вида государственной деятельности. Институт исполнительной власти рассматривался как элемент буржуазной, чуждой советскому государству, модели разделения властей. В советских словарях исполнительная власть характеризовалась или как «правоприменительная власть», или как «система органов государственного управления» (Правительство, министерство и т.п.).

Основной Закон Российской Федерации 1993 года закрепил в своих статьях современные государственно-правовые реалии. Впервые было введено понятие единой системы исполнительной власти, изменен порядок формирования Правительства Российской Федерации, предусмотрено построение системы федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем, Конституция изменила положения об ответственности исполнительной власти перед представительными органами государственной власти, сузила сферу деятельности исполнительной власти в области государственного управления.

Безуспешные реформы начала 90-х ослабили государственно-правовой механизм, посеяли в обществе, хаос, коррупцию, правовой нигилизм, неуверенность в завтрашнем дне. Как справедливо подмечается в литературе, «в начале 90-х тоталитарная система плавно переросла в криминальную». Произошло глубокое разложение государственного аппарата, механизма взаимодействия центра и мест, разрушение властной вертикали»3. И, как следствие, — глубокая пропасть недоверия разделила государство и гражданское общество.

Именно поэтому новое руководство страной взяло курс на укрепление российского государства. Главными направлениями государственно-правовой политики на современном этапе являются: совершенствование политико-правовой системы, укрепление принципов федерализма, преодоление регионального сепаратизма, восстановление доверия государства и общества.

В настоящее время исполнительная власть переживает «второе рождение». Акцент в современных структурных преобразованиях сделан на укрепление административно-управленческой вертикали, увеличение в ней доли централизма, восстановление единого правового поля, совершенствование правоприменительной, а «в более широком плане — правореализационной 4 практики» .

Особого внимания к себе требуют исследования состояния системы исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, взаимодействие с другими ветвями государственной власти, а также взаимосвязи различных органов в рамках самой системы исполнительной власти.

Консолидированных усилий Федерации и ее субъектов требует совершенствование законодательства об организации исполнительной власти, статусе ее органов.

Представляется актуальным исследование проблем форм и методов

3 См.: Матузов Н.И. Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. Ноябрь. С.38.

4 Там же. С. 35 деятельности исполнительной власти, решение вопроса о соотношении публичных и частных интересов, от которого зависит механизм воздействия государства на общественные отношения и степень его эффективности.

Важной проблемой является формирование ответственности государственной власти. Построение правового государства в условиях перехода от тоталитаризма к демократии и свободному гражданскому обществу обусловливает повышение правовой ответственности государства, его органов и служащих.

Все это вызвало необходимость теоретического анализа современного состояния системы исполнительной власти — феномена, недостаточно изученного юридической наукой.

Актуальность исследования в этой области получила убедительное подтверждение в решениях, принятых в последнее время Президентом Российской Федерации: изменение принципов формирования Совета Федерации, образование Государственного Совета, внедрение федеральных округов, установление ответственности региональных лидеров за нарушение федерального законодательства, предусматривающих укрепление вертикали исполнительной власти в России.

Цель и задачи исследования. Целью данной работы является научное осмысление и анализ деятельности исполнительной власти, интерпретация ее роли в современных условиях, обобщение накопленного опыта функционирования исполнительной власти, выработка научных рекомендаций и предложений по повышению эффективности деятельности данной ветви власти.

Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи: определить понятие, природу, специфику и значение исполнительной власти, как важного государственно-политического института; выявить роль исполнительной власти в системе разделения властей; проанализировать историю развития, современное состояние и тенденции развития исполнительной власти; раскрыть содержание конституционных основ исполнительной власти; показать соотношение ее с государственным управлением; подвергнуть анализу функции, принципы, формы и методы деятельности исполнительной власти; рассмотреть механизм обеспечения реализации права системой исполнительной власти; дать глубокий теоретический анализ правоприменительной деятельности субъектов исполнительной власти; показать роль качества законодательства, правовой культуры, ответственности субъектов исполнительной власти, как факторов, повышающих эффективность исполнительной власти.

Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач соискатель использовал известные научные методы познания

-» и и 1 объективной реальности: историческии, системно-структурныи, формальнологический, сравнительно-правовой, статистический, социологический, метод правового прогнозирования.

Эмпирическую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции, уставы субъектов Российской Федерации, практика Конституционного Суда Российской Федерации.

Теоретическая основа исследования. Комплексный характер рассматриваемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей работе вопросов, необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы. Большое значение для раскрытия понятия и основ функционирования исполнительной власти имеют фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие труды

Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, А.В.Агапова, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, М.И.Байтина, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, К.С.Бельского, А.Б.Венгерова, Н.В.Витрука, Т.Д.Зражевской, В.М.Горшенева,

B.Т.Кабышева, Н.М.Кейзерова, Ю.М.Козлова, Н.М.Колосовой, Н.М.Конина, М.А.Краснова, В.Н.Кудрявцева, Б.М.Лазарева, О.Э.Лейста, Л.А.Лукашева,

A.В.Малько, В.М.Манохина, Н.И.Матузова, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко,

C.В.Полениной, Ю.С.Решетова, И.Н.Самощенко, В.А.Сапуна, А.П.Семитко, И.Н.Сенякина, П.П.Сергуна, Ю.Н.Старилова, Б.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина,

B.А.Туманова, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева других;

Важную роль сыграло также использование работ, авторы которых специально не занимались означенной проблемой, но разработали положения, имеющие принципиальное значение для юридической науки и посвященные реализации права: Н.Г.Александрова, Э.Б.Атаманова, В.Д.Арсентьева, Я.М.Брайнина, А.В.Василенко, И.А.Галагана, Ф.А.Григорьева, Б.В.Дрейшева, И.Я.Дюрягина, Ю.Х.Калмыкова, В.В.Лазарева, П.Е.Недбайло, А.С.Пиголкина, П.М.Рабиновича, Ю.С.Решетова, В.А.Юсупова, Л.С.Явича.

Научная новизна работы определяется современной постановкой проблемы, использованием новых тенденций в сфере исполнительной власти, а также выводами и предложениями, направленными на дальнейшее совершенствование функционирования указанной ветви власти. Обращает на себя внимание факт отсутствия четкого нормативного закрепления понятия «исполнительная власть», что создает трудности в организации и функционировании системы исполнительной власти. Данное теоретическое исследование является одним из первых за последние годы, в котором, применительно к новым российским реалиям и условиям, рассматриваются понятие, сущность, принципы, методы и функции исполнительной власти, а также правовые формы ее реализации.

Учитывая сложность и многогранность проблемы, автор не стремился к постановке и рассмотрению всех аспектов выбранной темы. Работа посвящена исследованию наиболее важных вопросов, имеющих теоретическое и практическое значение. Новизна исследования определяется попыткой диссертанта по-новому, с более широких позиций подойти к деятельности субъектов исполнительной власти по применению российского законодательства. Автором обозначены основные проблемы в этой сфере, намечены пути повышения эффективности функционирования исполнительной власти. В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:

Выводы и предложения соискателя, содержащие конституционные характеристики и структурные параметры системы органов исполнительной власти.

Показано соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть».

Дана классификация функций исполнительной власти, показано их соотношение с функциями государства, прослежена взаимосвязь системы органов исполнительной власти, функций исполнительной власти и форм их реализации.

Всесторонне исследуется правоприменительная форма реализации функций исполнительной власти. Показана ее взаимосвязь с правотворческой и правоохранительной формами.

Подчеркивается значение принципов деятельности исполнительной власти как общих политико-правовых начал, определяющих и выражающих сущность данного института. Предлагается классификация принципов исполнительной власти.

В условиях формирования рыночного механизма высказывается мнение о том, что отказ от государственно-правового управления экономикой, переход к рыночным отношениям в хозяйственной и иных сферах жизнедеятельности, закрепление различных форм собственности обусловили разнообразие методов осуществления исполнительной власти. Наряду с ограничением сферы использования методов непосредственно директивного управления объектами, получили широкое применение методы регистрации объектов управления, лицензирования, контроля и надзора, кредитования, налогообложения и др. К современным методам исполнительной власти следует отнести консультирование, координацию, согласование и др.

Отмечается необходимость внесения корректив в учение о формах деятельности исполнительной власти. В последнее время помимо традиционных правовых форм обоснованно активизировался административный договор как одна из правовых форм управленческой деятельности.

Обосновывается вывод о необходимости разработки концепции юридической ответственности должностных лиц, государственных органов и, что особенно важно, государства в целом за действия своих представителей. Создание эффективного правового механизма защиты Конституции невозможно без признания конституционной ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. В работе даются виды и V ^ субъектов, основании, санкции конституционной ответственности, предложения по ее совершенствованию.

Научное и практическое значение диссертации состоит в возможности использования ее материалов в дальнейшей научной разработке проблем деятельности исполнительной власти, в законодательной и правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе при чтении лекций по курсам «Теория государства и права», «Конституционное право» и «Административное право».

Апробация результатов исследования. По теме диссертации опубликован ряд статей. Некоторые положения диссертации были изложены на Международной конференции «Права человека в России и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Саратов, 1998), на межвузовских и научно-практических конференциях.

Материалы диссертационного исследования используются автором в преподавании Теории государства и права в Поволжской академии государственной службы.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов и библиографии.