Европейская социальная хартия (пересмотренная) и законодательство Украины о социальной защите

В Европе источниками международно-правового регулирования являются акты, принятые Советом Европы и Европейским Союзом.

Интеграция Украины в европейские структуры поставила проблему о приближении украинского национального права к европейскому праву, об имплементации европейских международных стандартов в области социальной защиты в юридическую практику Украины.

Совет Европы принял два основных документа в области защиты прав человека. Первый - Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Которая защищает гражданские и политические права, и Европейскую социальную хартию, которая посвящена защите социальных и экономических прав человека.

Европейская социальная хартия * 312 было подписано государствами - членами Совета Европы в Турине 18 октября 1961 и вступила в силу 26 февраля 1965 На конец 2000 Европейская социальная хартия действует в 21 европейской стране: Австрии, Бельгии, Великобритании, Венгрии, Германии , Греции, Дании, Ирландии, Исландии, Испании, Кипре, Люксембурге, Мальте, Нидерландах, Норвегии, Польше, Португалии, Словакии, Турции, Финляндии, Чехии.

Некоторые государства подписали Хартию 1961, но пока еще не ратифицировали ее. К ним относятся: Латвия, Лихтенштейн, Украина, Хорватия, Швейцария и Бывшая югославская Республика Македония * 313. 5 мая 1988 девять государств подписали Дополнительный протокол к Хартии * 314, с помощью которого были заполнены некоторые пробелы в системе защиты социально-экономических прав человека, в том числе и такое право в сфере социальной защиты, как право пожилых людей на социальную защиту (ст. 4). На конец 2000 Дополнительный протокол был ратифицирован Грецией, Данией, Испанией, Нидерландами, Норвегией, Словакией, Финляндией и Чешской Республикой.

21 октября 1991 был принят Протокол о поправках, так называемый (Туринский протокол), который реформировал процедуру контроля за осуществлением прав, предусмотренных Хартией. Официально он должен был вступить в силу после ратификации его всеми Сторонами Хартии. Однако по решению Комитета Министров он вступил в силу в декабре 1991

9 ноября 1995 был открыт для подписания еще один Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии, устанавливал процедуру коллективных жалоб. Этот Протокол вступил в силу с 1 июня 1998 К концу 2000 он был ратифицирован Грецией, Италией, Кипром, Норвегией, Португалией, Финляндией, Францией и Швецией * 315.

Как выяснилось, изменения и дополнения кардинально не решили проблемы защиты социальных и экономических прав в современных государствах Совета Европы. Хартия требовала обновления, и в мае 1992 г.. Специальный комитет по подготовке нового проекта Хартии - Комитет Charte-Rel приступил к работе по совершенствованию его положений. В результате этой работы была подготовлена новая редакция Хартии, которая получила название "Европейская социальная хартия (пересмотренная)" (European Social Charter (revised)) * 316, которая была одобрена и открыта для подписания на 98-м заседании Комитета Министров Совета Европы 3 мая 1996

Согласно требованиям, установленным в Хартии, она должна была вступить в силу после ее ратификации тремя государствами. По состоянию на 1 июля 1999 Хартии ратифицировали пять государств: Франция, Италия, Румыния, Словения и Швеция. Таким образом, Пересмотренная социальная хартия вступила в силу 1 июля 1999 На конец 2000 ратифицировали Болгария, Италия, Румыния, Словения, Франция и Швеция. Свои намерения относительно ратификации Хартии путем подписания обнаружили: Албания, Австрия, Бельгия, Великобритания, Дания, Греция, Исландия, Кипр, Литва, Люксембург, Молдова, Португалия, Словакия, Украина, Финляндия, Эстония * 317. По состоянию на 5 марта 2004 Хартии ратифицировали 17 государств Совета Европы и 16 государств подписали с последующей ратификацией * 318.

Европейская социальная хартия (пересмотренная) - это международное соглашение, соединившая все права, закрепленные в Хартии 1961, Дополнительных протоколах 1988 и тысяча девятьсот девяносто пять pp., А также поправки, касающиеся этих прав, и новые права. Всего Пересмотренная европейская социальная хартия содержит гарантии защиты 31 права человека.

В послевоенное время, когда было принято Европейскую конвенцию, считалось, что гражданские и политические права имеют первостепенное значение для построения демократического общества в Европе. Защиты социальных и экономических прав предоставлялось второстепенное значение, поскольку их обеспечения в значительной степени зависело от экономического состояния развития конкретной страны. Таким образом, Совет Европы, так сказать, выступила на международном уровне инициатором создания разного юридического механизма для защиты прав человека, в зависимости от их вида. Как известно, по такой же модели в 1966 было принято и Международные пакты о правах человека. Для защиты прав, предусмотренных Евроконвенцию, был создан специальный орган - Европейский суд по правам человека, который путем рассмотрения индивидуальных петиций, осуществляет защиту прав конкретных лиц, исчерпали все меры защиты на национальном уровне. Как показала практика, такой механизм оказался достаточно эффективным. Европейский суд по правам человека рассмотрел значительное число индивидуальных дел и не было ни одного случая, если бы государства отказывались выполнить решение суда. Что касается социальных и экономических прав, то Европейская социальная хартия, принятая Советом Европы через 11 лет, не предусматривает права индивидуальной петиции. Не содержит такого механизма и Европейская социальная хартия (пересмотренная).

В то же время контрольный механизм Пересмотренной социальной хартии такой же, как и в первом варианте Хартии, а именно: контрольная основа национальных докладов, представленных Сторонами, а для государств, ратифицировавших Дополнительный протокол к хартии от 1995 или сделали заявление, предусмотренное в ст. D Хартии - на основании коллективных жалоб. Национальные доклады должны подаваться в промежуток в два года для положений "основных статей" и четыре года - для других положений.

В 1995г. Парламентская ассамблея Совета Европы, выражаясь по поводу присоединения новых членов, просила их, в том числе Украины, изучить Хартию на предмет ее ратификации и соблюдать закрепленных в Хартии принципов. 2 мая 1996 министр иностранных дел Украины Геннадий Удовенко от имени Украины подписал Европейскую социальную хартию.

В преамбуле Хартии правительства, подписавшие ее, полны решимости восстановить и доработать Хартию по содержанию с целью учета коренных социальных преобразований, которые произошли после ее принятия, установили, что Пересмотренная хартия должна постепенно заменить Европейскую социальную хартию с внесенными в нее поправками. 7 мая 1999 Украина подписала Европейскую социальную хартию (пересмотренную).

Итак, подписано два международных документа. После вступления в силу пересмотренного социальной хартии перед государствами встал вопрос, какой именно документ следует выбрать для ратификации? Решение этого вопроса полностью относится к компетенции государства. В то же время Совет Европы приводит аргументы в пользу именно Хартии: "Пересмотренная хартия - это единственный документ, который гарантирует основные социальные и экономические права во всей их полноте. Учитывая эволюцию в области социальных прав за последние 30 лет, этот современный документ заполнил пробелы, которые имели место в Хартии 1961, и в это время является европейским договором о защите прав человека, отвечающего реалиям XXI века. Кроме того, в этом договоре объединены в одно целое все права, гарантируемые Хартией 1961 и Дополнительным протоколом 1988, а также поправки к ним и новые права. Хартия позволяет также государствам объявлять себя связанными Дополнительным протоколом, который предусматривает систему коллективных жалоб с помощью простого сообщения. Такое сочетание в одном документе облегчает и упрощает процедуру ратификации в национальных парламентах. Хотя некоторое время обе хартии вынуждены будут существовать одновременно, но со временем обновленный вариант Хартии заменит вариант 1961 Следовательно, представляется более разумным, чтобы новые государства ориентировались непосредственно на подписание и ратификацию Хартии "* 319.

С момента подписания Украиной обоих вариантов Хартии уже прошло несколько лет. Итак, один из них должен быть вскоре представлен на ратификацию в Верховную Раду Украины. По нашему убеждению, это должен быть именно Европейская социальная хартия (пересмотренная) как наиболее совершенный документ Совета Европы, содержит европейские международные стандарты социальных и экономических прав человека.

Государство, прибегая к ратификации Хартии, должен определиться с перечнем тех статей, обязательства по которым оно в состоянии гарантировать. Эти вопросы регламентирует ст. А части III Хартии, которая устанавливает два основных обязательства.

Первое закреплено в п. "А" ст. А и имеет, скорее, политическое значение: государство должно согласиться "считать часть Хартии декларацией целей, к достижению которых она будет стремиться всеми соответствующими средствами". Часть Хартии содержит полный перечень тех прав, которые защищаются Хартией.

Второе установлено в п. "B" и "с" ст. А и порождает юридическое обязательство: государство должно согласиться с определенным минимумом положений - по крайней мере с 6 из 9 статей, которые считаются "основными статьями"; кроме этих статей государство дополнительно должна взять на себя обязательства таким образом, чтобы минимальное число положений, которые оно приняло, составило 6 16 и 63 пронумерованных пункта.

В связи с таким механизмом первое, что быть сделано, это проведение сравнительного анализа положений Хартии с национальным законодательством и правоприменительной практикой.

Во время подготовительной работы к ратификации необходимо учитывать определенные особенности содержания Хартии и ее правоприменительной практики.

Во-первых, влиятельную роль в толковании положений Хартии и в оценке национальных докладов о выполнении обязательств по Хартии играет специальный орган Совета Европы - Европейский Комитет по социальным правам - Комитет независимых экспертов, образованный в соответствии со ст. 25 Европейской социальной хартии 1961 Члены Комитета избираются Комитетом министров Совета Европы. В функции Комитета по социальным правам относится предоставление правовой оценки, как Стороны выполняют свои обязательства. Эта оценка дается в форме выводов. Вывод может быть положительным, отрицательным и отложенным (если не хватает информации для оценки ситуации). Правительственный комитет на основе выводов может выносить предупреждения государствам, которые не соблюдают Хартии неоднократно не предоставляют информацию, которая позволила Комитета по социальной первых оценить, насколько ситуация в стране соответствует Хартии. Предупреждение не имеет юридической силы, это, скорее, мера политического давления, которая указывает, что по результатам следующего контрольного цикла может возникнуть вопрос о вынесении рекомендации.

Комитет также является контрольным органом, в который поступают коллективные жалобы, именно он и устанавливает факт нарушения права. Заключение Комитета прилагается к докладу Правительственного комитета, последний принимает резолюцию, завершается каждый контрольный цикл, и направляет необходимые рекомендации каждой из Договаривающихся Сторон. Рекомендации принимает Комитет министров. По состоянию на 2000 г.. Было направлено 29 рекомендаций в адрес 14 государств. Практика показала действенность вынесения рекомендаций государствам. В частности многие из них после получения соответствующих рекомендаций сообщили о внесении изменений в законодательство, или о принятии новых актов или о разработке нового законопроекта.

Во-вторых, следует учесть также такую особенность механизма Хартии, права, защищаются ней "переплетены" между несколькими статьями. Защита отдельных категорий населения охватывается различными статьями и различными мероприятиями. Например, право детей и молодежи на социальную, правовую и экономическую защиту осуществляется не только средствами ст. 17, а может быть предметом защиты таких статей, как 11, 12, 13, 14 и т.

В-третьих, социальная защита фактически той или иной степени составляет содержание каждой статьи Хартии. В то же время статьи сформулированы так, что определенная их часть предусматривает права в сфере применения труда (или в связи с работой) * 320, а другая - вне сферы труда. Последняя часть по своему содержанию, "условно" говоря, составляет "чистый" социальную защиту от социальных рисков, касающийся всего населения или отдельных его категорий. Это следующие статьи:

- Право на социальное обеспечение (ст. 12);

- Право на социальную и медицинскую помощь (ст. 13);

- Право на охрану здоровья (ст. 11);

- Право на социальную и медицинскую помощь (ст. 13);

- Право на получение услуг от социальных служб (ст. 14);

- Право лиц с ограничениями на независимость, социальную интеграцию и участие в общественной жизни (ст. 15);

- Право семьи на социальную, правовую и экономическую защиту (ст. 16);

- Право детей и молодежи на социальную, правовую и экономическую защиту (ст. 17);

- Право трудящихся-мигрантов и членов их семей на защиту и помощь (ст. 19);

- Право пожилых людей на социальную защиту (ст. 23);

- Право за защиту от нищеты и социального отчуждения (ст. ЗО)

- Право на жилище (ст. 31).

Международные стандарты в сфере социальной защиты и законодательство Украины

Этот перечень статей, которые в целом посвящены социальной защите, может быть дополнен отдельными пунктами других статей. Например, в ст. 1 "Право на труд" п. С предусматривает обязанность государства "бесплатных служб занятости для всех работников или обеспечивать их функционирование", а п. 4 содержит обязательства Сторон "обеспечивать надлежащую профессиональную ориентацию, подготовку и переквалификацию или способствовать им" . Эти положения непосредственно обеспечивают право на труд, однако, по нашему мнению, относятся к сфере социальной защиты, они предшествуют возникновению трудовых правоотношений, их содержанием является предоставление социальных услуг всем трудоспособному населению, организация таких услуг лежит на государстве, услуги по их предоставления является бесплатным * 321.

В-четвертых, среди приведенного перечня являются комплексные статьи, обеспечиваются не только средствами права социальной защиты, но и средствами других отраслей права, в частности трудового, семейного, административного и др. Эти вопросы составляют предмет отдельного исследования.