Раздел V. МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

Работа государственной и муниципальной администрации по своему содержанию есть не что иное, как выполнение общих функций, возникающих в процессе совместного труда, а по способу осуществления – это властная деятельность. Наличие власти означает, что ее субъект может односторонне определять поведение подчиненных и просто зависимых от него лиц, добиваться выполнения заранее определенной цели усилиями других людей. На всех этапах развития человеческого общества мы можем видеть проявление власти в разнообразных группах людей, объединенных какими-либо интересами.

Подчинение воле субъекта власти достигается различными методами, под которыми понимаются способы воздействия на людей, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи. Совокупность методов,

применяемых в процессе осуществления власти, их сочетание являются одним из ее важнейших качественных показателей. Умелое использование в определенной обстановке различных методов свидетельствует об искусности субъекта власти. От умения выбрать и применить их во многом зависит достижение поставленной цели, а значит, и эффективность исполнительнораспорядительной деятельности.

Понятие метода прежде всего связано с деятельностью, но не с любой, а с целенаправленной. Такая деятельность выступает как совокупность приемов, способов достижения намеченного результата. Метод можно понимать как систему определенных способов целенаправленного воздействия субъекта власти на коллектив, группу или одного человека. Такое воздействие осуществляется не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы. Следовательно, речь идет о способах властных взаимоотношений между людьми, путях достижения усилиями одних людей целей, выработанных другими.

В целом способы целенаправленного воздействия на людей детерминированы объективными условиями. Они в значительной степени обусловлены состоянием производительных сил, характером производственных отношений, взаимоотношениями классов и иными конкретными историческими условиями. Кроме того, методы властвования зависят от особенностей объекта воздействия, уровня культуры и от ряда других объективных обстоятельств. Выбор

методов детерминирован и целью, характером решаемых задач. Например, такие задачи, как безопасность на дорогах и рост населения (снижение или повышение уровня рождаемости), требуют различных способов административного воздействия. Например, для решения последней задачи полезны убеждение, поощрение, выделение ресурсов на обслуживание [53] .

Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоценивать его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктует выбор метода воздействий. В большинстве случаев цель достигается различными средствами. Конечно, их ценность неравнозначна, так как использование одних требует боˆльших затрат времени, ресурсов и сил, чем других, неодинаковы и побочные последствия. В каждом конкретном случае субъект власти должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задачи. Для понимания метода управления важно подчеркнуть, что метод – это не фактическая деятельность, а возможные ее способы. Понятие «метод управления» должно обязательно включать момент альтернативности, предполагая возможность выбора способов деятельности.

М ожно назвать наиболее существенные черты методов административного воздействия. Это способы:

воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой. Во всех случаях метод выступает как

особая связь людей; сознательного воздействия, пригодные для многократного

использования; достижения определенных целей;

обеспечивающие преобладание воли субъекта власти; организации, упорядочения происходящих в системе

процессов, осуществления общих функций, возникающих в процессе совместной деятельности.

Методы – это система способов осуществления субъектами исполнительной власти их компетенции. В то же время они регулируются правом. И, прежде всего, административным правом. Следует напомнить, что для административно-правового метода характерно закрепление не равного, асимметричного положения субъектов права, властных полномочий одной стороны, способов ее властного воздействия (поощрение, разрешение, командирование, наказание и т. д.) на граждан, государственных и муниципальных служащих, организации. Соответствующие нормы являются важнейшим элементом компетенции и определяют, какие способы властного воздействия и в каких условиях могут использоваться.

Но не все методы, способы властного воздействия полностью урегулированы правом. Так, принуждение полно, детально и четко охвачено правовыми нормами. Поощрение во многом основано на юридических актах, но возможно его использование и помимо юридической формы, а метод

убеждения правом урегулирован лишь в небольшой части. Правовые нормы закрепляют, а публичная администрация

в своей практике использует большой арсенал методов воздействия, которые можно поделить на научные и ненаучные, демократические и диктаторские, творческие и шаблонные

В зависимости от того, осуществляется властное воздействие прямо на волю или косвенно, через интерес, сознание, эмоции, различают методы прямого и косвенного воздействия.

16.2 Система методов и способов административного воздействия

В словарях слова «метод» и «способ» понимаются как близкие по смыслу. «М етод – способ действовать, поступать каким-нибудь образом, прием». «Способ – действие или система действий, применяемые при осуществлении чегонибудь» [54] .

В юридической литературе метод понимается более широко, чем способ («методы убеждения и принуждения», «методы правового регулирования»). Представляется, что метод следует понимать как систему сходных способов осуществления, воздействия. При всей условности такого употребления терминов предложенный подход полезен, он позволяет четче понять соотношение рассматриваемых понятий. Это род и вид. А способ, в свою очередь, состоит из средств, приемов, действий.

Следует еще раз подчеркнуть: средство, способ, метод связаны с целью, достижению которой они служат. Их можно понимать как инструменты достижения целей. Такой инструментальный подход к методам властной деятельности позволяет лучше понять их роль в системе государственного и муниципального администрирования.

В юридической литературе принято говорить о двух методах воздействия власти: убеждении и принуждении. М ногие авторы, кроме того, называют еще и метод поощрения. Но даже если иметь в виду все три названных метода, они не отражают всего разнообразия во внутриаппаратных и внеаппаратных отношениях с организациями и гражданами.

Среди методов воздействия по содержанию прежде всего следует выделить

нормативно-правовое воздействие. Нормы актов государственной и муниципальной администрации информируют о должном, а также о последствиях неправомерных действий. Способами нормативного воздействия на субъектов права являются запреты, ограничения, обязывания, дозволения, рекомендации, поощрения, административная опека.

публичной администрации – это ее созидательная, организующая правоприменительная деятельность. Работа «активной» администрации очень многогранна. Для решения созидательных задач она использует разные методы :

структуризации, правонаделения, распределения ресурсов, легализации, учета, контроля, поощрения, убеждения, временных ограничений, административной опеки.

Структуризация состоит из таких способов: создание структурных подразделений, организаций, их реорганизация, ликвидация, распределение и перераспределение полномочий, подчинение, изменение подчинения [55] .

Лег ализация осуществляется посредством признания (беженцем, безработным и т. д.), регистрации (предпринимателей, автомашин, иностранцев, сделок и т. д.), нострификации (признания соответствия зарубежных докуметнов об образовании российским) и другими способами.

Способы правонаделения – прием (на службу, в учебное заведение), призыв на военную службу, наделение правами, выдача разрешений (в том числе лицензирование).

Распределение ресурсов основано на том, что государственная администрация распоряжается колоссальными финансовыми, материальными средствами, включая природные ресурсы. Способы осуществления этого метода – бюджетное финансирование, кредитование, фондирование продукции, распределение жилых и нежилых помещений, земельных участков, выдача пенсий, пособий, а также многое другое.

Юрисдикционная деятельность применяет два метода

: разрешение споров и принуждение. А в условиях внешней агрессии, вооруженной борьбы необходимо военное подавление попыток нарушить территориальную целостность,

конституционный строй, суверенитет страны.

Итак, существует ряд методов властного административно-правового воздействия, используемых публичной администрацией для выполнения поставленных перед нею целей. В их числе:

нормативное регулирование; структуризация (метод организации); легализация; правонаделение; распределение;

установление плановых и иных заданий; учет; контроль; убеждение;

административная опека; поощрение; разрешение споров; принуждение; военное подавление;

Конечно, деятельность и публичной, и частной администрации, прежде всего и главным образом состоит в осуществлении властного воздействия, в использовании властных методов для достижения определенных целей.

Но один из важных аспектов демократизации публичной административной деятельности – расширение использования

договорного метода. Он активно использовался при приватизации жилых помещений, расширяется его роль в комплектовании военных подразделений, в международном сотрудничестве и т. д.

Поскольку каждый метод состоит из ряда способов воздействия, количество последних очень велико. Иными словами, у администрации имеется большой арсенал способов властного регулирования деятельности регионов, муниципальных образований, организаций и граждан.

В административной практике одновременно используются разные методы. Их набор в первую очередь зависит от конкретных обстоятельств. Очевидно, что в нормальных условиях и при наличии чрезвычайных ситуаций набор средств реализации власти, их соотношение не могут быть одинаковыми. Точно так же разные средства используются в отношении законопослушных граждан, организаций и правонарушителей.

Система используемых способов в отдельных структурах зависит также и от субъективных факторов: качеств руководителей, их оценки ситуации, существующих традиций, воздействия средств массовой информации и др. Но разнообразные приемы воздействия субъекта на объект должны быть не разрозненными, изолированными акциями, а единым процессом использования взаимосвязанных и взаимообусловленных средств осуществления власти.

М етоды при правильном использовании образуют

единую систему способов воздействия, связаны друг с другом. Это не исключает и противоречий, которые возникают, если они применяются либо вопреки объективным условиям, либо необоснованно широко. Так, увлечение администрированием в руководстве экономикой породило немало противоречий и трудностей. Опытный руководитель умело использует разные способы воздействия и добивается лучшего эффекта.

16.3 М етоды прямого и косвенного административного воздействия

Сущность названных методов властного воздействия отражают лозунги: «Делай, как приказано» и «Делай, как лучше».

Для первых характерны следующие признаки: прямое воздействие на волю; директивность, приказной характер;

однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов и обязывают делать, как приказано;

широкое использование ведомственных, а также правительственных актов и сужение роли законов;

наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за их нарушение;

стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то и просто за послушание, лояльность;

широкое использование внеэкономического принуждения. Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро добиться результатов. Часто без него невозможно обойтись (в армии, на транспорте, например). Но возможность быстро получить тактический успех, а также недоверие к подвластным, вера во всемогущество приказа, директивы – важная причина необоснованно широкого администрирования. Продразверстка, тотальное планирование хозяйственной деятельности, единые для всей страны цены на товары и многие

другие факты из нашей истории подтверждают это.

М етодам косвенного воздействия присущи следующие особенности:

руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через сознание, эмоции, интересы, потребности исполнителей;

акты власти управомочивают на определенные действия; у подвластных существует возможность выбора одного из

нескольких или даже многих вариантов поведения; юридическими нормами и обычаями закреплен

автоматически действующий механизм стимулирования (получение прибыли, льгот и т. п.);

наличие развитого механизма решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий.

Использование косвенных методов не сразу приводит к желаемому результату, но развивает активность исполнителей, и поэтому полученные результаты достаточно прочны. Хорошее взаимодействие верхов и низов со временем обеспечивает устойчивость и развитие системы, достижение стратегических успехов.

С учетом обстановки, отрасли деятельности, материальных возможностей, кадрового и технического потенциала необходимо разумно использовать прямое и косвенное воздействие на граждан и организации, рационально сочетать эти методы. Государство может направлять на непрестижную работу, призывать на военную службу, распределять выпускников профессиональных учебных заведений, но, решая эти же проблемы, может и заинтересовать их служить, выполнять нужную стране работу оплатой труда, различными льготами.

В литературе много внимания уделено соотношению административных и экономических методов. Но это лишь разновидность, частный случай прямого и косвенного воздействия на экономические процессы. Экономические методы состоят в воздействии на материальные интересы. В воинском деле, науке, образовании и даже в сфере экономики администрация воздействует не только на материальные, но и на иные интересы (повышение престижа работы, ее творческого содержания, улучшения условий жизнедеятельности и др.).

Косвенное воздействие включает в качестве важного элемента материальное стимулирование, но не сводится к нему, предполагает использование разнообразных материальнопсихологических стимулов.

16.4 Убеждение как метод деятельности государственной администрации

Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных, поощрительных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования. Оно направляется на то, чтобы подвластные сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти. Благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий.

Убеждение – это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, разжиг ание интереса, возбуждение желания.

Граждане добровольно подчиняются юридическим актам,

если понимают цели и задачи властной деятельности, одобряют их, сознательно, активно участвуют в их осуществлении. Это означает, что с помощью мер убеждения руководство добилось желаемого воздействия на сознание и волю людей и у них сформировались необходимое внимание, внутренняя убежденность в целесообразности юридических предписаний, действий администрации.

В обеспечении добровольного исполнения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать правовой акт, подчиняться. Нередко само по себе знание прав и обязанностей оказывается достаточным для того, чтобы тот или иной гражданин был дисциплинированным, строго и неукоснительно следовал предписаниям.

Часть граждан исполняет правовые предписания потому, что знает об отрицательных последствиях, которые могут наступить для них в случае неподчинения. Угроза принуждения, устрашение может способствовать воспитанию привычки соблюдать команду, правовой акт.

В демократическом обществе убеждение – главный метод воздействия.

Во-первых, оно используется систематически, можно сказать, круглосуточно и в отношении всех граждан.

Во-вторых, оно обеспечивает добровольное выполнение норм, команд, а в конечном итоге воспитывает убежденность, привычку законопослушания.

Демократический режим открывает значительные

возможности для широкого привлечения граждан к обсуждению и принятию правовых актов, к участию в делах государства, что раскрывает перед ними сложность и трудности этого процесса, заставляет брать на себя ответственность за целесообразность принимаемых решений. Сознательная дисциплина, высокая организованность, чувство личной ответственности, обретаемые в процессе непосредственной общественно-политической практики, являются действенными средствами формирования убежденности, в основе которой лежит собственный опыт людей, понимание их подлинных интересов.

В-третьих, научно-техническая революция, цели демократического общественного устройства требуют, чтобы внешнее регулирование поведения людей постепенно уступало место саморегулированию. Чем выше уровень техники, насыщенность труда творческими элементами, чем больше в политической, экономической, культурной жизни общества плюрализма, тем менее эффективен внешний контроль за людьми. Главными факторами успешной деятельности личности все более становятся психическое состояние, акты осознания, недоступные внешнему контролю. И решающее значение в успешной трудовой и иной деятельности должно принадлежать внутреннему контролю личности за своими действиями, осознанию ею социального значения их целей и последствий. А в деле воспитания саморегулирования, самоконтроля, чувства долга решающая роль принадлежит

разнообразным формам убеждения.

В-четвертых, созданная за последние десятилетия система средств массовой информации позволяет государственному и муниципальному аппарату быстро оповещать граждан о проводимых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать, убеждать. Пресса, радио, кино, телевидение, новые информационные технологии значительно усилили силу воздействия на граждан, и их использование способствует повышению роли убеждения в управлении делами общества.

В-пятых, убеждение обходится государству, организации намного дешевле, чем принуждение.

Способы убеждения разнообразны. Среди них: обучение, пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом. Большое влияние на граждан оказывают инструктажи, митинги, собрания, реклама, своевременное реагирование на обращения, небюрократическое решение дел. Воспитывают примеры из личной жизни руководителей, яркие художественные образы.

Большое значение имеет система информирования о достижениях, успешной государственной, муниципальной и частной деятельности. Выставки, конкурсы, смотры, лозунги, призывы, программы, публичные слушания, диспуты и многое другое тоже находятся в арсенале средств убеждения. Положительное воздействие оказывает доверие, оказываемое руководителями невластным субъектам, моральный климат в коллективах, четкая организация работы, эффективная организация контроля.

Нельзя не отметить, что справедливое, своевременное и гласное применение к виновным принудительных мер, эффективная организация борьбы с неправомерными деяниями также оказывает на многих воспитательное воздействие, убеждает их в необходимости законопослушания.

Глава 17. ПООЩРЕНИЕ КАК М ЕТОД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ АДМ ИНИСТРАЦИИ

17.1 Понятие и особенности поощрения Жизнь человека предполагает удовлетворение различных

материальных и духовных потребностей. «Без потребностей человек не имел бы стимула к действию» [56] .

Стимулы – это средства, побуждающие деятельность людей, активизирующие их возможности.

С помощью стимулов публичная власть осуществляет целенаправленное воздействие на интересы граждан, формирует их заинтересованность в совершении определенных поступков. Стимулирование, побуждение к действию производится путем воздействия на потребности и интересы людей, а следовательно, на их волю и поведение.

Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы поведения подвластных. Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», применение различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид – поощрение.

Поощрение – способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющег о, дел.

Поощрительное воздействие возбуждает интерес к совершению определенных дел, получению материального, морального или иного одобрения.

В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. В их числе нормы конституционного, административного, трудового, уголовного и других отраслей права.

«Правовое поощрение – это форма и мера юридического одобрения добровольного, заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия» [57] .

Действующими правовыми актами закрепляются: виды правовых поощрений; основания их применения;

полномочия субъектов власти поощрять; порядок поощрения (поощрительное производство).

Правовое поощрение – это метод деятельности публичной исполнительной власти, рег улирования ею общественных отношений посредством стимулирования социальной активности г раждан и орг анизаций.

Развитая система правовых норм о поощрении и их активное использование (правоприменение) – один из показателей социальной зрелости общества и существующих в нем организаций.

В правовой системе России существует комплекс поощрительных норм, образующих межотраслевой правовой институт правового поощрения.

В рассматриваемом правовом институте много норм административного права, закрепляющих различные меры поощрения, основания поощрения и широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.

Поощрительные административно-правовые нормы находятся во многих источниках, среди которых можно выделить две группы:

1) источники, специальной темой которых является поощрительная деятельность субъектов публичной исполнительной власти: Положение о премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26 августа 2004 г. № 439; Положение о Почетной грамоте Правительства

РФ и благодарности Правительства РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 31 января 2009 г. № 73, и многие другие акты центральных федеральных органов и органов субъектов Федерации. Например, Премия Федеральной службы исполнения наказаний была учреждена приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 13 декабря 2006 г. № 807, а Положение о Почетной грамоте Федерального агентства лесного хозяйства было утверждено приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 19 сентября 2007 г. № 407;

2) акты, в которых наряду с другими включены также одна или несколько поощрительных норм. Это, например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Закон РФ «О милиции», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил РФ и другие дисциплинарные уставы, КоАП РФ.

Для любого метода деятельности публичной администрации очень важно наличие системы правовых норм. Но еще важнее их широкое применение, поощрение конкретных субъектов права.

Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:

фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти;

оно связано с оценкой уже совершенных деяний; оно персонифицировано, применяется в отношении

отдельных индивидуальных или коллективных субъектов; оно состоит в моральном одобрении, наделении правами,

льготами, материальными ценностями и иными благами; оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание

воздействует на волю поощряемых, стимулируя, побуждая их. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребности в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются. Не случайно появилась пословица: «Доброе слово и кошке приятно».

Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более творческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело. Большое значение имеют сложившиеся традиции поощрения. Артисту нужны аплодисменты, художнику, изобретателю – признание. Например, в столичных вузах студенты часто аплодируют своим лекторам, хотя в вузах на периферии аплодисменты звучат крайне редко.

Если поощрение урегулировано правом, оно реализуется в форме правоприменения. Поощрительные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъектов власти поощрять и крайне редко – субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этом деле администрация наделена широкими дискреционными полномочиями (свободой усмотрения).

Основные принципы поощрительной деятельности:

обоснованность; оперативность; гласность;

разнообразие – вытекают из общих принципов функционирования публичной исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования.

Обоснованность означает, с одной стороны, наличие заслуги, с другой – соответствие ее награде. Явная несоразмерность меры поощрения ее фактическому основанию у поощряемого и окружающих может вызвать не радость, а огорчение. Например, в 1998 году доктор наук, академик, почти сорок лет проработавший в учреждении, автор большого числа научных работ в связи с юбилеем был премирован небольшой денежной суммой. Представляется, что руководитель организации, издавший такой приказ, отступил от принципа соответствия. Он нарушается и тогда, когда за небольшие заслуги даются большие премии (чины, награды).

Гласность поощрительной деятельности важна и для того, кто отличился, и для окружающих. Она повышает авторитет поощренного, улучшает отношение к нему окружающих. И в то же время положительно влияет на людей, знающих поощренного.

Принцип разнообразия обусловлен множеством разных хороших дел. Соответственно и реагировать на них администрация должна по-разному, используя большой

арсенал поощрительных мер. Кроме того, есть немало людей, организаций, которые многократно совершают то, что заслуживает наград. М ногократное поощрение одного субъекта права не должно быть однообразным. Стимулирующая роль неоднократных благодарностей, премий и т. д. в силу особенностей человеческой психики постепенно снижается. Правовое закрепление принцип разнообразия получил, например, в Положении о государственных наградах Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. № 442. В пункте 10 данного Положения предусматривается: «Повторное награждение одноименными наградами не производится, кроме награждения государственными наградами, имеющими степени, и награждения за проявленные мужество, смелость и отвагу».

Поощрение лучше воздействует на поощренного и окружающих, если оно производится оперативно, своевременно . Худший вариант несвоевременного поощрения выражен в таком газетном штампе: «награда опоздала».

Публичная администрация не является монополистом в поощрительной деятельности. Поощряют все виды администраций, в том числе и частная. Поощряют также президенты, представительные (законодательные) государственные и муниципальные органы, суды. Так, награждение государственными наградами (орденами), присвоение почетных званий (заслуженного, народного) и государственных премий Российской Федерации производится

Президентом РФ. В подобных случаях государственная администрация начинает поощрительное производство, оформляет необходимые материалы и ставит перед президентами (губернаторами), представительными органами, судами вопросы о поощрении конкретных субъектов права. Например, о присвоении почетного звания, досрочном освобождении от отбывания наказания, замене его более мягким.

Виды правовых поощрений устанавливаются законами (федеральными, субъектов Федерации), указами президентов, актами государственной администрации и негосударственных органов, в числе которых Трудовой, Уголовноисполнительный кодексы, Положение о государственных наградах Российской Федерации. Правительство РФ учредило, например, нагрудные знаки «Учитель года», «Почетный таможенник», Почетную грамоту Правительства РФ.

Органы федеральной исполнительной власти вправе устанавливать различные премии, звания, нагрудные знаки по согласованию с Государственной герольдией при Президенте РФ. Так, М ВД России «учреждает в установленном порядке ведомственные награды, в том числе медали и нагрудные знаки министерства, утверждает положения о ведомственных наградах и их описания, награждает сотрудников, военнослужащих, государственных служащих и работников системы министерства, а также граждан, оказавших помощь в выполнении возложенных на министерство задач,

ведомственными наградами и применяет в отношении их другие предусмотренные нормативными правовыми актами виды поощрений».

Например, М интранс России приказом от 18 октября 2005 г. № 130 утвердил следующие ведомственные награды:

знак отличия министра транспорта Российской Федерации «За труд и пользу» – высшая награда;

медаль «За заслуги в развитии транспортного комплекса России»;

медаль Павла М ельникова; нагрудный знак «Почетный работник транспорта России»; звание «Почетный геодезист»;

нагрудный знак «Почетный автотранспортник»; нагрудный знак «Отличник воздушного транспорта»; нагрудный знак гражданской авиации «За безаварийный

налет часов»; нагрудный знак «Отличник геодезии и картографии»;

нагрудный знак «Почетный дорожник России»; нагрудный знак «Почетный железнодорожник»; нагрудный знак «Почетный работник морского флота»; нагрудный знак «Почетный полярник»; нагрудный знак «Почетный работник промышленного

транспорта»; нагрудный знак «Почетный работник речного флота»;

нагрудный знак «Почетный работник госнадзора на транспорте»;

почетная грамота М инистерства транспорта РФ; почетный диплом М инистерства транспорта РФ; благодарность М инистерства транспорта РФ.

Главы субъектов Федерации, их законодательные органы устанавливают свои премии, звания и иные меры поощрения. Чаще всего они используются для награждения граждан, проживающих и работающих на территории субъекта Федерации, действующих там организаций. Но в ряде случаев они рассчитаны на экстерриториальное применение. Так, губернатор Свердловской области ежегодно присуждает «Демидовские премии» выдающимся ученым России.

17.2 Способы поощрения Как метод осуществления государственной

административной власти поощрение представляет собой систему способов поощрительного воздействия. Стимулирование хороших дел органично связано с позитивной административной деятельностью. Разнообразие славных дел очень велико, а значит, и средства их поощрения должны быть многочисленны и различны.

Все средства позитивного стимулирования по способу их воздействия на поощряемых можно поделить на:

моральные; материальные; смешанные; статутные.

На практике широко используются такие средства

морального поощрения, как объявление благодарности, награждение грамотой. К военнослужащим, работникам органов внутренних дел применяются такие средства морального поощрения, как снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания, занесение в Книгу почета, награждение нагрудным знаком, награждение личной фотографией служащего, снятого у развернутого Знамени части (органа внутренних дел). Специфическим средством поощрения выпускников образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования является диплом с отличием (красный диплом), а организаций – награждение знаменем.

Самые распространенные виды материального поощрения

– премии и ценные подарки. Существует множество премий (в том числе государственные, правительственные, губернаторские, производственные). А ценным подарком может быть почти любой предмет материального мира, имеющий ценность. Кроме того, в вузах и иных учебных заведениях студентам, учащимся повышаются размеры стипендий, сотрудники органов внутренних дел, военнослужащие-офицеры награждаются именным оружием

М еры поощрения могут быть одновременно и моральными, и материальными. Такой смешанный характер воздействия имеет, например, досрочное присвоение очередного звания или присвоение звания на одну ступень

выше, чем предусмотрено по занимаемой должности. Помимо морального такая мера имеет и материальный эффект – увеличение размера получаемого оклада. Смешанный характер имеют именные студенческие стипендии, награды победителям конкурсов, олимпиад.

К числу смешанных видов поощрения можно отнести и награждение оружием в Вооруженных Силах РФ. Так, приказами министра обороны гражданским (охотничьим), боевым короткоствольным ручным стрелковым и холодным оружием награждаются:

военнослужащие Вооруженных Сил РФ за воинские подвиги, заслуги перед государством и Вооруженными Силами страны, воинскую доблесть, разумную инициативу, усердие и отличие по службе;

лица гражданского персонала за заслуги перед государством и Вооруженными Силами РФ;

другие граждане Российской Федерации, оказывающие содействие в решении задач, возложенных на Вооруженные Силы РФ.

Говоря о смешанном характере воздействия, нужно иметь в виду кроме чисто морального и материального поощрения еще и приобретение в связи с этим дополнительных прав: льгот при приеме в вузы, увеличение отпуска и др.

При строгом подходе статутные средства поощрения можно считать смешанными. Но их основная особенность в том, что они изменяют правовой статус гражданина на всю

оставшуюся жизнь. Их применение превращает его, например, в орденоносца, заслуженного артиста (строителя, агронома, учителя, тренера, геолога и т. д.), почетного гражданина города, лауреата Государственной премии. А это влечет долговременные моральные и материальные последствия, получение различных льгот.

Применяются статутные меры в основном к гражданам. Но когда они используются в отношении организаций, статус последних тоже изменяется, например, если театр оперы и балета стал академическим.

Согласно Закону РФ от 15 января 1993 г. № 4301-I «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» названным лицам предоставлены льготы по пенсионному обеспечению, налогообложению, медицинскому, санаторно-курортному, коммунально-бытовому обслуживанию. Их специальный административно-правовой статус включает и права на внеочередной прием в органах государственной власти, внеочередное пользование всеми видами услуг связи, бесплатное захоронение с воинскими почестями. К этому статусу относится и то, что супругам и детям в возрасте до 18 лет умерших (погибших) Героев и полных кавалеров ордена Славы выплачивается каждому единовременное пособие в размере 20 минимальных месячных размеров оплаты труда, установленных законодательством на день смерти (гибели).

При присвоении звания «Почетный гражданин города

(области)» близким родственникам награжденного тоже выплачиваются дополнительные суммы, предоставляются льготы.

17.3 Виды поощрительных средств Государственная администрация использует в своей

деятельности огромное количество поощрительных средств. Для того чтобы лучше разобраться в них, необходимо провести группировку мер поощрения. С административно-правовой точки зрения лучше всего для решения этой задачи использовать критерии: правовой основы; фактического основания поощрения; вида поощряемых субъектов; вида поощряющих субъектов. Ранее, при рассмотрении способов поощрения, фактически была проведена группировка поощрительных средств по их содержанию (моральные, материальные и др.).

С точки зрения правовой основы можно различать

поощрение формальное и неформальное . Формальным признается поощрение, регламентированное правовыми нормами, соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными актами (приказами и т. д.) и, как правило, заносятся в трудовую книжку, служебную карточку, личное дело.

Кроме того, можно выделить правовые (формальные) средства положительного стимулирования, предусмотренные федеральными актами (законами, указами, правительственными и ведомственными актами), актами субъектов Федерации, а

также локальными актами государственных организаций.

В поощрительной деятельности возможно и желательно проявление инициативы, применение разных мер воздействия, которые или вообще не предусмотрены юридическими нормами, или не относятся ими к мерам поощрения. Неформальные средства – это и похвала, высказанная лицу руководителем в личной беседе, и публичное одобрение, и направление на престижный симпозиум за рубеж, и повышение по службе, и предоставление ссуды для приобретения мебели, квартиры, и многое, многое другое.

Все основания (заслуги) можно поделить на абсолютные и относительные . Абсолютными можно назвать подлинные заслуги, а относительными – полезные действия по устранению вредных последствий ранее совершенных нарушений, по исправлению, перевоспитанию.

Абсолютным основанием поощрения является добросовестное выполнение трудовых, служебных, родительских и иных постоянных обязанностей. Оно широко используется также для стимулирования лиц, отличившихся при выполнении гражданского долга («за мужество», «за отвагу на пожаре», «за спасение утопающего», за помощь в задержании преступника и т. п.).

Так, в п. 32 ст. 11 Закона РФ «О милиции» предусмотрено, что милиции предоставляется право «объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его

гражданам и организациям; поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей».

Для поощрения широко используются такие поводы, как юбилеи (гражданина, организации), определенные достижения (в науке, спорте, самодеятельности и т. д.), победы в конкурсах, олимпиадах, смотрах.

Все названные основания являются абсолютными, а обусловленное ими поощрение – абсолютным.

Поощрение призвано стимулировать прежде всего абсолютные положительные действия, но, кроме того, оно может использоваться для социальной адаптации лица, отбывающего наказание (условно-досрочное снятие судимости и т. д.). Формальным является такое поощрение, как «снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания».

Относительные поводы, относительное поощрение

регламентируются Уголовным кодексом, Кодексом РФ об административных правонарушениях, дисциплинарными уставами и другими источниками права. Нормы этих актов обязывают поощрять добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устранение причиненного вреда.

В примечании к ст. 6.8 КоАП РФ установлено, что «лицо, добровольно сдавшее приобретенные без цели сбыта наркотические средства, а также психотропные вещества, а также их аналоги, освобождается от административной

ответственности за данное административное нарушение». Представляется, что такие нормы должны быть расширены до уровня общих правил административной ответственности. Они должны распространяться и на мелкое хищение, и на многие другие административные проступки, не только на лишение прав, но и такое взыскание, как штраф.

На основании норм административного права мог ут поощряться коллективные и индивидуальные субъекты . К

коллективным субъектам относятся структурные подразделения государственных и общественных организаций, предприятия, учреждения, воинские части и другие организации.

Намного чаще, особенно сейчас, отмечаются заслуги индивидуальных субъектов. Это:

рабочие, служащие, студенты, сотрудники различных организаций (члены организованных коллективов);

активисты, члены разных советов, комиссий государственных и муниципальных организаций, их внештатные сотрудники;

граждане, выполнившие свой общественный долг, совершившие подвиги, добившиеся успехов в спорте, науке, выявившие месторождения полезных ископаемых, и т. д. Так, 26 декабря 1995 года Правительство РФ утвердило Положение о порядке выплаты денежных вознаграждений за выявление месторождений полезных ископаемых;

проживающие вне России иностранные граждане, которые

внесли вклад в развитие науки, дела мира, сотрудничество с Россией, оказали помощь нашей стране. Кстати, только к ним применяются такие поощрительные средства, как присвоение звания Почетного гражданина России, досрочный прием в российское гражданство.

Если в качестве критерия группировки взять за основу правовой статус поощряющего субъекта, то можно говорить о федеральной, региональной, местной и локальной государственной администрации.

На федеральном уровне поощрение производится: Президентом РФ; Правительством РФ;

центральными органами исполнительной власти специальной компетенции Российской Федерации;

иными центральными органами Российской Федерации (Банком России, Прокуратурой, Центральной избирательной комиссией).

На региональном уровне награды раздают:

главы исполнительной власти субъектов Федерации; правительства субъектов Федерации; министерства и другие центральные органы субъектов

На местном уровне поощряют руководители государственных районных, городских, муниципальных органов (начальники ОВД, налоговых инспекций, военные комиссары и др.).

На локальном уровне поощрительную деятельность осуществляют администрации публичных организаций (командиры строевых подразделений, директора школ, библиотек, главные врачи и т. д.).

Как уже отмечалось, поощрение, как правило, производится по усмотрению администрации, которая вправе поощрять либо возбуждать дела о поощрении, но формально не обязана это делать. Но в ряде случаев у граждан и организаций есть право на поощрение. Соответственно можно говорить о поощрении по усмотрению и обязательном поощрении. Примерами последнего могут быть:

призы, награды, льготы, которые заранее были обещаны победителям конкурсов, соревнований, олимпиад;

вознаграждения за открытие месторождений полезных ископаемых;

медали выпускникам школ, дипломы с отличием (красные) выпускникам вузов;

объявленные денежные вознаграждения тем, кто помог в раскрытии определенных правонарушений.

На практике используются разные способы поощрения пользователей (владельцев, клиентов) за экономию электроэнергии, поддержание в хорошем состоянии квартир, инженерного оборудования, домов. В литературе можно встретить предложения о поощрении работников, которые бережно относятся к своему здоровью. Их можно было бы серьезно обсудить. Наказывать тех, кто часто болеет и поэтому

часто прерывает работу, нельзя, а поощрять тех, кто не болеет, – можно. И нужно!

17.4 Поощрительное производство Административно-правовые нормы регулируют не только

основания и систему поощрений, но и поощрительное производство. Немало процессуальных норм содержится в актах, регулирующих поощрение государственными наградами, государственными премиями, премиями и грамотами Правительства РФ.

В централизованном поощрительном производстве можно выделить стадии:

возбуждения дела о поощрении; общественной и государственной оценки материалов о

поощрении. Для этого созданы Комиссия при Президенте РФ по Государственным премиям Российской Федерации в области литературы и искусства, Совет по присуждению премий Правительства РФ в области науки и техники и т. д.;

принятия решения о поощрении; исполнения решения.

В дискреционном поощрительном производстве нет и не может быть стадии обжалования (пересмотра).

Положением о государственных наградах Российской Федерации достаточно полно регулируется такая разновидность поощрительного производства, как наградное.

Государственными наградами России являются Государственные премии Российской Федерации, звания Героев

Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации, почетные звания Российской Федерации.

Ходатайства о награждении государственными наградами возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений, организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности либо органами местного самоуправления. После согласования с органами местного самоуправления районов, городов их направляют соответствующим главам исполнительной власти субъектов Федерации или в федеральные органы государственной власти по согласованию с главами исполнительной власти субъектов Федерации и полномочными представителями Президента РФ.

Порядок возбуждения ходатайств о награждении государственными наградами военнослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, сотрудников органов внутренних дел, работников прокуратуры, сотрудников и работников подразделений Федеральной таможенной службы, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной службы исполнения наказаний определяется соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Представления к награждению государственными наградами вносятся Президенту РФ руководителями федеральных органов государственной власти и руководителями органов исполнительной власти субъектов

Комиссия по государственным наградам при Президенте РФ оценивает представление, готовит материалы, а также проекты указов.

Награждение производится Указом Президента РФ. По его поручению и от его имени награды могут вручать:

руководители федеральных органов государственной власти;

руководитель Службы государственных наград Президента РФ;

руководители органов государственной власти субъектов Федерации;

полномочные представители Президента РФ; послы Российской Федерации;

военачальники, начиная от командиров дивизий и им равных.

Президент может поручить вручение государственных наград и иным лицам.

Государственная награда вручается награжденному в торжественной обстановке не позднее двух месяцев со дня вступления в силу указа о награждении. Одновременно ему выдается удостоверение к государственной награде.

Ордена и медали, имеющие колодки, а также знаки отличия носятся на левой стороне груди, не имеющие колодок

– на правой. Нагрудные знаки к почетным званиям носятся на правой стороне груди и располагаются ниже орденов.

Ордена, медали, знаки отличия и нагрудные знаки к почетным званиям умершего награжденного, а также документы о награждении остаются или передаются для хранения как память его наследникам: супругу, отцу, матери, сыну, дочери без права ношения награды. С их согласия они могут быть переданы в музеи.

В случаях утраты орденов, медалей, знаков отличия и нагрудных знаков к почетным званиям в боевой обстановке либо при других обстоятельствах, когда не было возможности предотвратить утрату, по решению Комиссии по государственным наградам при Президенте РФ награжденным могут быть выданы дубликаты наград либо их муляжи.

Глава 18. АДМ ИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР И ДОГОВОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПУБЛИЧНОЙ АДМ ИНИСТРАЦИИ

18.1 Виды юридических договоров Анализ законодательства и юридической литературы

позволяет сделать вывод о многозначности термина «договор». «Чаще всего договор понимается как соглашение; сделка; юридический факт; правоотношение (обязательство); документ».

«Наиболее распространено понимание договора, при котором понятие (термин) «договор» имеет одновременно

несколько значений из числа вышеназванных» [58] .

Если договор понимается как документ, то

государства, юридического лица, гражданина и иных субъектов прав (в работах по административному праву Д.Н. Бахраха, В.И. Новоселова, Ю.Н. Старилова и других ученых договор рассматривался как документ, как правовая форма административной деятельности). Но в легальных определениях гражданского (ст. 420 ГК РФ), трудового (ст. 56 ТК РФ) права он понимается как соглашение. При таком подходе договор – это метод достижения определенных целей. Два основных метода решения общих дел – достижение соглашений и использование власти – всегда существовали и будут существовать в обществе. А когда появилось право, они стали гражданско-правовым и административно-правовым методами регулирования отношений граждан и организаций.

Юридический договор – волевое сог лашение двух и более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, заключение и вступление в юридическую силу которог о влечет правовые последствия для ег о участников или для третьих лиц.

«Договоры должны выражать согласованную волю

сторон, направленную на достижение соответствующей правопорядку цели» [59] .

Существуют разные типы договоров, но, хотя и в разной степени, им всем присущи общие принципы договорного регулирования. Это диспозитивность правового регулирования (свобода договорных условий); автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон; формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон; эквивалентный характер; взаимная ответственность сторон, выражаемая формулами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор – исполняй».

Договор всегда представляет собой акт многостороннего характера, выражающий согласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Он является универсальным средством правового регулирования

и применяется как регулятор общественных отношений во всех отраслях права. При этом удельный вес и значение договорного регулирования зависят от сущности и содержания соответствующей отрасли права.

Но роль договорного регулирования в стране зависит прежде всего от таких факторов, как уровень цивилизации, демократии, отношение к частной собственности и ее размер, система методов государственного регулирования общественных отношений. Например, армию можно комплектовать на основе рекрутчины, путем призыва, а можно

и с помощью контрактов; произведенную продукцию можно

распределять, а можно продавать и т. д. Развитие цивилизации, демократии, экономики приводит к тому, что договор приходит на смену войнам, крепостному праву, фондированию продукции, распределению ее по карточкам.

Политические и экономические реформы в России (развитие демократии, частной собственности, отказ от всестороннего планирования производства и распределения всей продукции и т. д.) резко повысили роль договорного регулирования в стране. Во-первых, более широко начали использоваться и более разнообразными по содержанию стали традиционные договоры: гражданско-правовые, трудовые, международные. Во-вторых, были закреплены правом и стали применяться новые виды договоров: семейный контракт, договоры о налоговом кредите, административные и деликтные договоры (т. е. договоры государственной власти с правонарушителями, например договоры с предприятиями о реструктуризации налоговой задолженности, соглашения с потерпевшим (ст. 76 УК РФ), взыскание административного штрафа без составления протокола (ст. 28.6 КоАП РФ) и др.).

Все договоры отличаются специальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно разделить на частную и публично-правовую подсистемы, более общим будет разграничение договоров на частноправовые и публичноправовые. К последним относятся международные, федеративные, административные, финансовые (налоговые) и

другие договоры. Самые яркие образцы частноправовых договоров – гражданский, трудовой.

В административных отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданскоправовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принципиально разными видами правовых связей находят место отношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданско-правовой договор перевозки пассажиров связан с правом одной стороны в административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования транспортными средствами (ст. 23.37–23.39, 23.41 КоАП РФ). Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, договор о платном обучении в государственном вузе.

По юридическим свойствам договоры могут быть поделены на нормативные и правоприменительные. М ногие публичные договоры (международные, федеративные, административные) могут быть нормативными.

В зависимости от того, нормами какой отрасли права регулируются содержание и формы договоров, их следует поделить на договоры по гражданскому, трудовому, финансовому, административному и другим отраслям права.

18.2 Понятие и признаки административных договоров Административный договор представляет собой вид

сделки, в которой равноправие сторон так или иначе связано с

властными полномочиями одной или даже

Вопрос об административных договорах в России рассматривался в научной литературе еще в 20-х годах XX в. [60] В 60-х годах о необходимости использования этой формы административной деятельности писали Ц.А. Ямпольская и В.И. Новоселов [61] . Очевидно, что эта тема не является новой для науки административного права.

Административный договор – разновидность публичноправового договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основанным на равноправии сторон. Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового регулирования.

Заключение договора всегда предполагает определенное равноправное, сознательно-волевое согласование субъектами административного права своего поведения. Административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) административные правоотношения. Например, контракт о прохождении военной службы офицерами, прапорщиками и мичманами Вооруженных Сил Российской Федерации, порядок заключения и расторжения, которого регулируется приказом министра обороны России.

Административный договор – это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей на основе норм административного права. Чаще всего он является юридическим фактом, его заключение означает возникновение административного правоотношения. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные правоотношения или конкретизированные нормы права.

В связи с этим можно предложить следующее определение.

основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате сог ласования воли двух (либо более) субъектов административног о права, одним из которых всег да выступает субъект публичной власти, мног осторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности ег о участников и иных лиц.

Административно-правовые договоры имеют ряд

Субъектный состав: одна из сторон административног о дог овора (в ряде случаев – обе стороны) – субъект публичной исполнительной (административной) власти.

При этом в административном договоре государственный, муниципальный орган выступает именно как субъект, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.

В этом состоит главное отличие административных договоров от гражданско-правовых. Участвуя в административном договоре, государственный, муниципальный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется его компетенцией.

В случае если он становится участником гражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью.

Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, выдаче финансовой ссуды, налоговых «каникулах» и т. д.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции органа власти.

Часто в правовом акте устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договор может быть заключен.

В этом случае об административно-правовом характере договора свидетельствует то, что данные акты принимаются

федеральными органами исполнительной власти. Кроме того, они определяют обязательства сторон, как правило, в бланкетной форме, отсылая к действующему административному законодательству.

Наличие в предмете дог овора публичных (общественных, общег осударственных) интересов . Следует уточнить, что публичный договор, речь о котором идет в ст. 426 ГК РФ, не преследует публичных интересов, но он назван так потому, что субъект, который продает, оказывает услуги, обязан делать это в отношении каждого, кто готов купить, оплатить эту услугу. Здесь, как и в названии «публичная библиотека», публичный ( ая ) означает общедоступный.

Целью административных договоров является главным образом реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. Это отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых имеют частный характер (как правило, это получение максимальной прибыли, иных благ для удовлетворения собственных потребностей).

Конечно, в административном соглашении присутствуют и частные цели, в основном негосударственных субъектов, вступающих в договор, но не они являются определяющими. Применительно к административным договорам законодатель использует такие формулировки, как «государственные нужды», «федеральные нужды», «национальные интересы Российской Федерации».

Особенность административно-правового статуса властного контрагента состоит в том, что он действует (во всяком случае, должен действовать) в публичных интересах, не извлекая выгоду собственно для себя. Конечно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их реального влияния на действия каждого субъекта власти. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, властный участник должен, реализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо собственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. М ногие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь.

Административные дог оворы опосредуют общественные отношения, связанные с исполнительной властью, в их предмет входят действия орг анизационног о характера.

Административные договоры являются организационными, поскольку сама деятельность исполнительной власти представляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэтому предмет административных договоров так или иначе связан с деятельностью публичной администрации.

В административные дог оворы мог ут вноситься так называемые ог оворки об исключительных полномочиях публичной администрации. Они подразумевают для властного

субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны:

изменить некоторые положения договора в одностороннем порядке;

непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения на другую сторону;

давать новые дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой стороной;

отказаться от продолжения договора, если это соответствует «общему благу».

При этом другая сторона имеет право только на некоторое «финансовое равновесие», т. е. на возмещение властью прямых убытков, но не вправе требовать исполнения договора в натуре. Кстати, даже в гражданско-правовом договоре о закупках продукции для государственных нужд государственный заказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения товаропроизводителю (поставщику) причиненных убытков.

Эти привилегии государственно-властного участника в административном договоре оставляют для последнего возможность воспользоваться ими или нет, в то время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убытков, если оно считает, что государство

поступает с ним несправедливо и причиняет ему своим виновным действием вред (убытки).

Автономия воли сторон административног о дог овора

(т. е. свобода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютног о принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответствующих субъектов права. Заключение административных договоров связано не только с правами, но и с осуществлением органом публичной исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая особенность административно-правового статуса органов исполнительной власти, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функций, является и правом, и обязанностью одновременно, т. е. полномочием.

Уровень диспозитивности, т. е. свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения,

намног о ниже, чем при заключении г ражданских и даже трудовых дог оворов . Это связано прежде всего с тем, что для административно-правового регулирования вообще характерна боˆльшая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Договорная деятельность в административном праве более детально регламентирована, что отражает стремление законодателя

подробно урегулировать соответствующие правоотношения. М ногие разновидности административного договора имеют свою типовую форму. Типовые договоры, содержащиеся обычно в приложениях к нормативным актам, являются не договорами, а частью нормативного правового акта, обладают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер.

Административные дог оворы, как правило, являются формальными, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения. Так, п. 3 ст. 15 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» устанавливает, что органы, занимающиеся данной деятельностью, вправе «использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц». В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действительности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах.

Административные договоры используются для осуществления субъектами публичной власти, с целью реализации возложенных на них задач. Поэтому заключение и исполнение сог лашений контролируется вышестоящими орг анами, а также субъектами публичной функциональной

Так, в соответствии с п. 26 Правил оказания платных образовательных услуг, утвержденных Правительством РФ 5 июля 2001 г. № 595, «контроль за соблюдением настоящих Правил осуществляют федеральный орган исполнительной власти, выполняющий функции по контролю и надзору в области образования и науки, и другие органы и организации, на которые в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации возложены контрольные функции».

Споры, связанные с заключением и исполнением административных дог оворов, разрешаются в административном и в судебном порядке .

18.3 Виды административных договоров Понятие «административный договор» является родовым.

Оно объединяет многие виды договоров, которые заключаются субъектами публичной исполнительной власти на основе норм административного права.

Самый распространенный вид административных договоров – контракты о службе в Вооруженных Силах РФ, органах внутренних дел и в иных видах милитаризованной службы. По содержанию эти контракты сходны с трудовыми договорами, но отличаются от них условиями службы, вознаграждением за нее и рядом других положений. Кроме того, трудовой договор и контракт регулируются разными отраслями права, и на их основе между сторонами возникают

соответственно трудо-правовые или административноправовые отношения. Если трудовые договоры заключаются руководителями государственных, муниципальных, частных, иностранных и международных организаций, то контракты о милитаризованной службе – только руководителями государственных органов и вооруженных формирований. Кроме того, у субъекта власти, заключающего контракт о службе на основе типового контракта, утвержденного приказом руководителя федерального ведомства, свободы усмотрения намного меньше, чем у руководителя организации (особенно частной!), заключающего трудовой договор.

Федеральный закон от 3 июля 2006 г. № 96-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обороны и военной службы» закрепил два вида договоров об обучении по программам военной подготовки:

1. «Гражданин до достижения им возраста 30 лет, обучающийся по очной форме обучения в федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования, годный к военной службе по состоянию здоровья, отвечающий профессиональнопсихическим требованиям, предъявляемым к конкретным военно-учетным специальностям, и прошедший в М инистерстве обороны Российской Федерации конкурсный отбор, вправе заключить с М инистерством обороны Российской Федерации договор об обучении по программе

военной подготовки офицеров запаса на военной кафедре при этом образовательном учреждении. Гражданину, проходящему обучение по программе военной подготовки офицеров запаса, выплачивается за счет средств федерального бюджета дополнительная стипендия в порядке и размере, определяемых Правительством Российской Федерации» (п. 2 ст. 2).

2. «Гражданин до достижения им возраста 24 лет, обучающийся по очной форме обучения в федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования, годный к военной службе по состоянию здоровья и отвечающий установленным настоящим Федеральным законом требованиям к гражданам, поступающим на военную службу по контракту, вправе заключить с М инистерством обороны Российской Федерации договор об обучении по программе военной подготовки в учебном военном центре при этом образовательном учреждении и о дальнейшем прохождении военной службы по контракту после окончания образовательного учреждения. Гражданину, обучающемуся по программе военной подготовки в учебном военном центре при федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования, выплачивается за счет средств федерального бюджета дополнительная стипендия…» (подп. 3 п. 4 ст. 2).

Видами административного договора являются также:

соглашения органов, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность, с осведомителями ;

договоры казачьих обществ с исполнительными органами государственной власти о правоохранительной деятельности, об участии в охране государственной границы, предупреждении и ликвидации последствий стихийных бедствий, природоохранных мероприятий и иной деятельности;

договоры государственных и муниципальных учебных заведений с гражданами об оказании платных образовательных услуг. Заключив такой договор, гражданин становится членом образовательного (административного) коллектива (1), обязан выполнять требования его устава (2), учебный план и расписание учебных занятий (3), имеет право в одностороннем порядке в любое время расторгнуть этот договор (4), по окончании имеет право получить государственный диплом или аттестат (5). А образовательные учреждения вправе расторгнуть договор с обучающимся только в случае совершения им серьезного правонарушения (злостного невыполнения учебного плана, невнесения платы за обучение, совершения преступления);

соглашения о передаче части своих полномочий . О

важности подобных соглашений свидетельствует то, что ч. 2 ст. 78 Конституции РФ установлено: «Федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий…» Федеральными законами разрешено также передавать часть полномочий органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации органам исполнительной власти муниципальных образований, и наоборот.

Правительство РФ постановлением от 1 марта 2004 г. № 117 утвердило Правила согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения;

договоры о сотрудничестве (о совместной деятельности). Их разнообразие чрезвычайно велико (по видам деятельности, по субъектам и т. д.), например:

договоры Саратовской академии права, Уральской государственной юридической академии с Генеральной прокуратурой РФ о подготовке специалистов для работы в прокуратуре;

подписанное 21 декабря 1999 года М осковской Патриархией и М инюстом России Соглашение о долгосрочном сотрудничестве в области духовного воспитания лиц, пребывающих в местах заключения;

Соглашение между правительством Свердловской области Российской Федерации и Донецкой областной государственной администрацией Украины о торгово-экономическом, научнотехническом и культурном сотрудничестве;

Соглашение о порядке взаимодействия органов и подразделений Службы судебных приставов Главного

управления М инюста России по Краснодарскому краю и административных комиссий при округах города Краснодара при исполнении постановлений, выносимых за административные правонарушения;

договоры об административных услугах . В этих договорах речь идет о проведении экспертиз, санитарных, противопожарных и иных обследований, составлении соответствующих заключений, необходимых для лицензирования деятельности, сертификации продукции и решения иных административных дел. Например, п. 7 утвержденного приказом министра здравоохранения Российской Федерации от 15 августа 2001 г. Порядка проведения санитарно-эпидемической экспертизы продукции устанавливает: «Проведение экспертизы продукции осуществляется на договорной основе».

Согласно п. 14 Порядка санитарно-эпидемиологическая экспертиза включает:

прием и регистрацию заявки на проведение санитарноэпидемиологической экспертизы продукции;

определение необходимого объема санитарноэпидемиологической экспертизы;

оформление договора на проведение санитарноэпидемиологической экспертизы;

постделиктные соглашения . Наиболее часто такое соглашение применяется в установленных ст. 28.6 КоАП РФ случаях назначения административного наказания без

В соответствии с федеральными законами от 24 июля 2007 г. № 210-ФЗ и от 9 ноября 2009 г. № 249-ФЗ ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ действует в новой редакции, которая определяет, что в случае если при совершении физическим лицом административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа, протокол об административном правонарушении не составляется, а уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения выносится постановление по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания в виде предупреждения или административного штрафа в порядке, предусмотренном ст. 39.10 КоАП РФ. Копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе.

Согласно ч. 2 ст. 28.6 КоАП РФ в настоящее время протокол об административном правонарушении составляется только в случаях, если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание.

Статья 4.7 КоАП РФ устанавливает, что «судья, рассматривая дело об административном правонарушении,

вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба… решить вопрос о возмещении имущественного ущерба». Отсутствие спора, как правило, связано с устным согласием сторон (обвиняемого и потерпевшего) по поводу размера взыскиваемой суммы и порядка ее взыскания судом.

В примечании к ст. 6.9 КоАП РФ указано: «Лицо, добровольно обратившееся в лечебно-профилактическое учреждение для лечения в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, освобождается от административной ответственности за данное правонарушение. Лицо, в установленном порядке признанное больным наркоманией, может быть с его согласия направлено на медицинское и социальное восстановление в лечебнопрофилактическое учреждение и в связи с этим освобождается от административной ответственности за совершение правонарушений, связанных с потреблением наркотических средств или психотропных веществ».

Ведение переговоров в ходе контртеррористической операции, а значит, и возможность заключения соглашений с террористами предусмотрены ст. 16 Федерального закона «О противодействии терроризму»:

«1. В целях сохранения жизни и здоровья людей возможно ведение переговоров с лицами, специально уполномоченными на то руководителем контртеррористической операции.

2. При ведении переговоров с террористами не должны рассматриваться выдвигаемые ими политические требования».

Существуют и иные разновидности административных договоров. Их многообразие свидетельствует о том, что этот способ решения публичных дел широко используется администрацией России, при этом количество их видов будет расти, что обусловлено разнообразием задач, стоящих перед нею.

М ногие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются одновременно нормами нескольких отраслей.

18.4 Договорная деятельность публичной администрации Деятельность публичной администрации по обеспечению

безопасности, развития экономики, выполнению социальных программ, как правило, осуществляется в соответствии с правовыми нормами. Не будет преувеличением утверждение, что в реализации всех отраслей российского права огромную роль играют органы публичной исполнительной власти и их служащие. Эта власть организует, обеспечивает ресурсами, регистрирует, контролирует реализацию подавляющего большинства правовых норм, расследует административные правонарушения, большинство преступлений, исполняет акты правосудия, предупреждает, пресекает правовые аномалии.

Стоящие перед ней задачи публичная администрация чаще выполняет, используя административную власть, формой реализации которой являются односторонние правовые акты. Но Конституция РФ и федеральные законы требуют, чтобы публичная администрация больше использовала договорный

метод регулирования общественных отношений. Публичная администрация России в начале ХХI века не только может, но и обязана заключать договоры, согласовывать свои действия с другими субъектами права.

Основным принципом функционирования публичной администрации является эффективность. Соглашения (договоры) между различными органами публичной исполнительной власти, между этими органами и гражданами, а также юридическими лицами в ряде случаев обеспечивают субъекту исполнительной власти использование более приемлемого способа достижения цели.

Конечно, односторонний (властный) акт может быть подготовлен и начинает действовать быстрее. Поэтому там, где необходимо срочно скоординировать деятельность, он незаменим.

Преимущества договорной деятельности в том, что она позволяет:

найти более обоснованные решения; учесть разные интересы, согласовать их, снять или хотя бы

смягчить противоречия; объединить усилия, упорядочить отношения.

К тому же многим гражданам приятнее выполнять условия договора, чем команды (приказы).

Публичная администрация уже давно занимается договорной деятельностью. В настоящее время объем такой деятельности значительно увеличился и продолжает расти.

Договорная деятельность публичной администрации весьма разнообразна:

субъекты исполнительной власти ведут переговоры и подписывают многие международные договоры (в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации»). Председатель Правительства РФ и министр иностранных дел Российской Федерации в силу своих функций и в соответствии с международным правом ведут переговоры и подписывают международные договоры Российской Федерации.

Руководитель федерального органа исполнительной власти в пределах своей компетенции вправе вести переговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации межведомственного характера.

Правительство РФ принимает решения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации межведомственного характера, если соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов России.

Прекращение и приостановление действия международных договоров межведомственного характера производятся федеральными органами исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, по согласованию с М инистерством иностранных дел РФ, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти соответствующих

субъектов Федерации и с разрешения Правительства РФ; субъекты публичной исполнительной власти заключают

большое количество гражданско-правовых договоров, связанных с распоряжением государственной и муниципальной собственностью, обеспечением публичных нужд, интересов (например, оборонный заказ, приобретение имущества, оформление итогов приватизации), арендой помещений и т. д.;

для комплектования личного состава органов публичной исполнительной власти заключается немало трудовых договоров, служебных контрактов;

исключительным правом публичной администрации является право заключать и расторгать административные договоры;

во всех финансовых договорах (о налоговом кредите, реструктуризации задолженности, финансовой помощи) одной из сторон является субъект публичной исполнительной власти.

В своей повседневной деятельности публичная администрация вправе использовать разнообразные виды договоров, за исключением брачного контракта.

Глава 19. АДМ ИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР 19.1 Понятие и субъекты административного надзора

Важную роль в достижении целей, поставленных перед государственной администрацией, играет контроль за соблюдением правовых норм, т. е. надзор.

Известно, что контроль – атрибут административной власти, одна из важнейших ее функций. Он включает в себя

наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной

ограничивают правовыми актами,

возможность осуществлять только надзор. А когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной

(прямой) подчиненности, ог раничение контроля надзором необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несущих

ответственность за ее последствия .

муниципальных организаций, сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля. Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется вследствие того, что в жизни общества все более важную роль играют технические средства, а значит, и разнообразные технические правила, контроль за соблюдением которых – необходимое условие обеспечения безопасности.

Ярким проявлением возрастания значимости

административного надзора в России является

подразделений, осуществляющих административный надзор, в самостоятельные федеральные ведомства, возглавляемые центральными федеральными органами специальной компетенции (к сожалению, и ведомство в целом, и его центральный орган имеют одинаковое официальное название: федеральная служба). В их числе федеральные службы по труду и занятости, по надзору в сфере образования и науки, по надзору в сфере связи, финансово-бюджетного надзора, по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Надзор – это ограниченный, суженный контроль. В России сейчас существуют три типа надзора: судебный, прокурорский, административный. В правовых актах и юридической литературе широко используется словосочетание «судебный контроль». Но известно, что суд проверяет содержание правовых актов только с точки зрения их законности, т. е. осуществляет надзор. Поэтому следует помнить, что этот новый вид надзорной деятельности судов необходимо отличать от традиционного судебного надзора за вступившими в законную силу актами правосудия.

Административный надзор – самый большой по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих. Он значительно отличается и от судебного, и от прокурорского надзора тем, что:

властными субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной администрации,

субъекты публичной исполнительной власти (в соответствии с Федеральным законом от 14 июля 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями в этой области);

если главная цель судебного и прокурорского надзора – обеспечение законности в стране, то основная цель административног о надзора – обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил государственная администрация осуществляет главным образом для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т. д.), уменьшения тяжести их последствий;

административный надзор всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом;

административный надзор за конкретными объектами производится систематически. Он носит инициативный характер, проводится не только в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов власти, в плановом порядке;

административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными надведомственными полномочиями. Индивидуальные и

коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют;

административный надзор связан с широким применением административного принуждения. Надзорные структуры наделены большими юрисдикционными полномочиями, правом применять меры административного пресечения и административные наказания.

Таким образом, можно дать следующее определение.

надведомственный, специализированный, систематический контроль г осударственной администрации за соблюдением г ражданами и орг анизациями правовых и техникоправовых норм.

С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой – часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.

Он обеспечивает охрану соответствующих общественных отношений и материальных ценностей. И не только от правонарушений, но и от объективно противоправных

действий и стихийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий (пожаров, эпидемий, дорожно-транспортных происшествий и т. п.), выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. Иными словами, на первом плане – прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допустить наступление вреда сейчас, а на втором плане – применение карательных санкций для общей и частной превенции правонарушений в будущем.

В системе административного надзора можно выделить две его основные разновидности:

за неопределенным числом субъектов, а точнее, за всеми теми, кто обязан соблюдать противопожарные, санитарные, таможенные и иные правила;

за лицами, получившими лицензии и иные разрешения и обязанными соблюдать правила осуществления соответствующей деятельности.

Существует еще одна разновидность рассматриваемого способа административного воздействия – надзор за лицами, совершившими преступления. Этот правоохранительный административный надзор носит принудительный характер, осуществляется органами внутренних дел за теми, кто был осужден [62] .

М ногочисленные надзорные службы государственной

администрации можно разделить на три группы: специализированные надзорные ведомства (федеральные

службы), главной задачей которых является систематический, надведомственный надзор за соблюдением специальных правил; государственные инспекции и иные структурные подразделения, входящие в состав ведомств. Это государственные инспекции по безопасности дорожного

движения, противопожарного надзора, военная и др.; различные организационные структуры (ведомства,

органы, структурные подразделения органов), которые осуществляют надзор наряду с другими видами деятельности. Например, паспортно-визовая служба ФМ С России, служба охраны общественного порядка М ВД России.

Единого правового акта, закрепляющего хотя бы основы административного надзора, в России нет. Существуют федеральные нормативные акты (законы, указы), которые регулируют разные виды надзора, отдельные аспекты надзорной деятельности. Среди них Таможенный, Налоговый, Градостроительный, Воздушный, Водный, Земельный кодексы РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, а также утвержденные Президентом и Правительством РФ Положения о санитарно-эпидемиологическом и горнотехническом надзорах, государственной инспекции по безопасности дорожного движения.

19.2 Содержание административного надзора Содержание административного надзора можно раскрыть,

назвав основные направления этой деятельности.

1. Правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных структур сами утверждают специальные правила (налоговые, санитарные и т. п.), в других – готовят проекты соответствующих актов (федеральных законов, указов Президента РФ, правительственных и ведомственных актов).

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г.

№ 314 федеральные службы «не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации» (подп. «в» п. 4).

2. Организационно-массовая и материальнотехническая предупредительная деятельность. Субъекты административного надзора активно осуществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного движения, пожарной безопасности и др.), координацию и методическое руководство соответствующей деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую работу. М ногие организации федеральных служб, государственные инспекции занимаются не свойственными любой административной деятельности техническими, хозяйственными и иными делами. Например, центры санитарно-эпидемиологического надзора проводят анализы крови, ГИБДД оказывает помощь лицам, пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях.

Следует назвать и такую деятельность разных служб, инспекций, как вакцинация животных, формирование заказов на противопожарную и иную технику, разработку бланков налоговых и таможенных деклараций.

3. Предварительный контроль. Это, в частности,

проведение экспертиз, выдача заключений на проекты строительства сооружений, производства продукции и т. д.

М ногие надзорные службы дают разрешения (лицензии) на выполнение деятельности, осуществляют допуск конкретных лиц к работе (например, в предприятиях общественного питания, с секретными материалами, наркотическими средствами, к управлению транспортными средствами). В этом ряду государственные аттестации, аккредитации, сертификации, клеймение метрологических средств, ювелирных изделий и т. п.

4. Текущий контроль. Он предполагает наблюдение за соответствующими отношениями, действиями, состоянием окружающей среды, технических средств и материальных ценностей. Основной формой надзорной деятельности является непосредственное осуществление контроля, сбор и анализ информации о поднадзорных объектах. Для этого субъекты надзора наделяются полномочиями требовать представления справок, отчетов и иных документов, брать объяснения у должностных лиц и граждан, проводить досмотры, обследования на местах, направлять материалы специалистам,

инвентаризаций, участвовать в работе комиссий по расследованию несчастных случаев.

Систематически проводятся проверки соблюдения организациями и гражданами санитарных, противопожарных, таможенных, автодорожных и других правил, технические осмотры транспортных средств, государственные испытания средств измерений.

5. Применение мер пресечения неправомерных действий с целью уменьшения тяжести последствий таких действий, а также с целью предупреждения эпидемий, пожаров, неблагоприятного воздействия окружающей среды.

М инимизации вредных последствий действия неблагоприятных факторов способствуют карантины, запрещение движения, меры по эвакуации людей, запреты, ограничения на определенные действия, уничтожение больных птиц и животных и иные профилактические акты в условиях чрезвычайных ситуаций.

Для пресечения неправомерных действий субъекты административного надзора используют такие принудительные средства, как предписания, обязывающие устранить конкретные нарушения в определенные сроки, временный запрет всей деятельности предприятия или его части, отдельных видов работ, эксплуатации машин и механизмов, отгрузки и реализации продукции, отключение от газовых магистралей, электрических и тепловых сетей и т. д. (ст. 19.4 КоАП РФ устанавливает ответственность за неповиновение

законному распоряжению должностного лица, осуществляющего государственный надзор). Здания, механизмы могут быть опечатаны, отключены, с автотранспортных средств могут быть сняты номерные знаки, а инструменты, иные ценности могут быть изъяты из обращения.

Надзорные службы вправе отстранять от работы, изымать вещи и документы.

Сотрудники ряда правоохранительных служб (милиции, наркоконтроля, таможенной службы и др.) для пресечения противоправных действий вправе применять физическую силу, технические средства и даже огнестрельное оружие.

6. Привлечение виновных к ответственности . М ногие субъекты государственного надзора вправе сами применять к виновным такие административные наказания, как предупреждение, штраф. В ряде случаев их должностные лица могут только составлять протоколы об административных правонарушениях, проводить расследование.

В статье 28.3 КоАП РФ дан исчерпывающий перечень органов, должностные лица которых вправе составлять протоколы об административных правонарушениях.

В статьях 23.3—23.68 КоАП РФ закреплен перечень субъектов административного надзора, которые вправе применять административные наказания, предусмотренные ст.

Органы административного надзора вправе ставить перед

субъектами линейной власти вопросы о привлечении подчиненных им лиц к дисциплинарной и даже к уголовной ответственности.

Таможенные, пограничные органы, инспекции безопасности дорожного движения при обнаружении в неправомерных действиях признаков преступлений вправе возбуждать уголовные дела. Иные субъекты административного надзора в подобных случаях направляют материалы в органы внутренних дел, прокуратуру для решения вопросов о привлечении виновных в нарушениях правил к уголовной ответственности.

19.3 Процессуально-правовые основы надзорного производства

Административный надзор – необходимое средство обеспечения безопасности граждан, общества и государства. Но обилие надзорных органов, неупорядоченность контрольных мероприятий имеют и негативный эффект:

масса времени, сил и средств затрачивается на проведение проверок, что затрудняет созидательную деятельность, отвлекает от работы многих работников предприятий и учреждений;

создаются условия для излишнего государственного вмешательства в деятельность поднадзорных и для коррупции; в одних организациях проверки проводятся часто, иногда их проверяют сразу несколько надзорных органов, а другие

организации длительное время никто не проверяет.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» принят с целью защиты прав поднадзорных и упорядочения надзорной деятельности. Законом закреплены виды этой защиты:

установление обязательных правил, соблюдение которых обеспечивается федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными правовыми актами;

открытость и доступность этих требований; презумпция добропорядочности (ее составной частью

является презумпция невиновности); проведение контроля уполномоченными должностными

лицами органов государственного контроля (надзора); недопустимость взимания платы за проведение

Все мероприятия по контролю закон делит на плановые и неплановые. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое контрольное мероприятие может быть проведено не более одного раза в два года.

Внеплановые проверки могут проводиться при наличии определенных поводов:

выявление в ходе плановой проверки нарушений обязательных правил и необходимости контроля за устранением

таких нарушений; получение информации о возникших угрозах жизни и

здоровью граждан, имуществу, окружающей среде; обращения граждан, организаций с жалобами на

нарушения их прав и законных интересов.

Внеплановые контрольные мероприятия могут проводиться по мотивированному решению органа государственного контроля (надзора), в том числе в отношении иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих соответствующие однородные товары (работы, услуги) и (или) объекты.

Процессуальным основанием для проверки конкретного объекта является акт (распоряжение, приказ) компетентного государственного органа, в котором должно быть указано, когда начинается проверка, где и кем она проводится.

Частью 3 ст. 7 вышеуказанного Федерального закона установлено, что продолжительность контрольных мероприятий не должна превышать один месяц.

В исключительных случаях руководителем органа государственного контроля (надзора) или его заместителем срок проведения такого мероприятия может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Должностное лицо, осуществляющее контрольные мероприятия, обязано:

посещать объекты надзора только во время исполнения служебных обязанностей;

предъявлять служебное удостоверение и распоряжение, на основании которого проводится проверка;

предоставлять должностным лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям, присутствующим при проведении мероприятия, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;

знакомить с результатами контрольных мероприятий; по итогам проверки составить акт установленной формы в

двух экземплярах, один из которых вручить под расписку законному представителю юридического лица (индивидуальному предпринимателю);

не распространять охраняемую законом тайну; принять меры по фактам выявленных им нарушений (в

том числе меры пресечения неправомерных деяний, угроз безопасности);

доказывать законность своих действий, если они будут обжалованы. Эта обязанность непосредственно вытекает из презумпции добропорядочности (невиновности), в соответствии с которой бремя доказывания вины возлагается на субъекта публичной власти.

При проведении проверок должностные лица не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к их компетенции, изымать оригиналы проверяемых документов.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели

обязаны вести журнал учета мероприятий по контролю, куда вносятся основные сведения о проведенной проверке и ее результатах. Они обязаны представлять документы, информацию, образцы, которые являются объектами надзорных мероприятий, а также обеспечивать по требованию органов надзора присутствие своих представителей при проведении контрольных мероприятий.

Должностные лица юридического лица, индивидуальные предприниматели и их представители вправе:

присутствовать при проведении контрольных мероприятий, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

получать информацию, предоставление которой предусмотрено нормативными правовыми актами;

знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями проверявших их должностных лиц;

обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке.

Разумеется, вышеназванный Федеральный закон не в полной мере урегулировал процедуру осуществления государственного надзора. К тому же он распространяется не на все разновидности надзорной деятельности. Но этот Закон вместе с Налоговым и Таможенным кодексами РФ и принятыми

в их исполнение ведомственными актами (например, М етодические указания о порядке назначения, проведения документальных выездных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию и принятию мер по их результатам) внес серьезный вклад в развитие процессуального регулирования административного надзора.

В надзорном производстве, как в одном из административных производств, выделяют три обязательные стадии:

подготовка к проверке; проведение проверки (сбор и анализ информации);

составление акта, принятие решения.

Кроме того, есть факультативная стадия – применение мер пресечения и привлечение виновных к ответственности.

Хочется надеяться, что в ближайшие годы будут приняты федеральные законы «Об административном надзоре» и «О правоохранительной службе». Такие законы необходимы для того, чтобы унифицировать и систематизировать большой массив правовых актов, регулирующих осуществление этого метода административной деятельности государственной администрации (1), улучшить его правовую основу (2), более полно регламентировать процессуальные вопросы административного надзора, права и обязанности его властных

и невластных субъектов.

19.4 Государственный надзор за безопасностью дорожного движения

С каждым годом в России, как и во всем мире, увеличивается количество автомобилей на дорогах. Развивается и совершенствуется система надзора за безопасностью дорожного движения, хотя и не такими темпами, как число автотранспортных средств.

Автомобилизация – важная, полезная часть прогресса. Но этот процесс имеет ряд негативных последствий. И самый существенный из них – аварии на дорогах. Ежегодно на дорогах России погибает от дорожно-транспортных происшествий более 30 тыс. человек. Если к этому добавить большое число лиц, получивших увечья, огромные материальные потери, то станет очевидной актуальность проблемы безопасности дорожного движения.

Данной проблемой занимаются многие государственные и муниципальные органы. Для ее решения в 1936 году была создана Государственная автомобильная инспекция, которая в 1998-м была переименована в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения (ГИБДД). Ее основной задачей является защита жизни и здоровья людей, имущества, интересов граждан и организаций путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

Правовую основу деятельности ГИБДД образуют законы Российской Федерации «О милиции», «О безопасности дорожного движения», Кодекс РФ об административных правонарушениях, утвержденное указом Президента РФ

Положение о ГИБДД, а Правительством РФ – Правила дорожного движения и многие другие акты.

Государственная инспекция безопасности дорожного движения – составная часть М ВД России, его внутриведомственное структурное подразделение. В систему ГИБДД входят ее органы и территориальные, строевые и иные специализированные подразделения, научно-исследовательские учреждения. В структуру центрального аппарата М ВД России с 2004 года входит Департамент обеспечения безопасности дорожного движения (ДОБДД М ВД России). Ранее он именовался Главным управлением ГИБДД М ВД России.

Территориальные органы инспекции – управления, отделы ГИБДД – структурные подразделения министерств, главных управлений, управлений внутренних дел субъектов Федерации. Подразделения ГИБДД в городах, районах – отделы, отделения ГИБДД – структурные подразделения соответствующих ГОВД, РОВД.

Все территориальные органы и подразделения ГИБДД находятся в двойном подчинении: линейно они подчинены соответствующему органу внутренних дел, а функционально – вышестоящему органу ГИБДД. М инистр, начальник органа внутренних дел назначает руководителя соответствующего звена ГИБДД и его заместителей, решает вопросы об организации работы сотрудников ГИБДД, их продвижении и т. д. А вышестоящий орган ГИБДД осуществляет руководство нижестоящими звеньями инспекции лишь по

вопросам обеспечения безопасности дорожного движения. Деятельность ГИБДД направлена на:

обеспечение качества дорог (автомобильных дорог и улиц). Она участвует в их проектировании, приемке в эксплуатацию, в обустройстве, контролирует их состояние и т. д.;

обеспечение качества транспортных средств: их регистрацию, технические осмотры, проверку их состояния на дорогах и т. д.;

обеспечение надлежащего поведения основных участников дорожного движения – водителей: допуск их к управлению транспортными средствами, проверку их состояния, применение к ним мер принуждения и т. д.;

воспитание иных участников дорожного движения (пешеходов, пассажиров, возчиков). Этим лицам разъясняются их права и обязанности. ГИБДД контролирует выполнение обязанностей, наказывает тех, кто их нарушил;

работа с должностными лицами, выпускающими на дороги непригодные транспортные средства, допускающими к управлению ими лиц, находящихся в нетрезвом состоянии, не имеющих прав управления ими.

В деятельности ГИБДД имеются все особенности, характерные для административного надзора.

Прежде всего ГИБДД осуществляет правотворчество: участие в разработке законов, постановлений федерального Правительства, приказов М ВД России, иных правовых актов

(федеральных, региональных, муниципальных), связанных с безопасностью дорожного движения, и внесение предложений по их совершенствованию.

Кроме того, с целью предупреждения нарушений ГИБДД осуществляет большую организационно-массовую работу:

разъяснение законодательства о безопасности дорожного движения с использованием средств массовой информации, а также собственных зданий, проведение в этих целях смотров, конкурсов, соревнований; содействие соответствующим органам исполнительной власти в организации обучения граждан правилам безопасности поведения на дорогах, в пропаганде правил дорожного движения;

разработку мероприятий по повышению безопасности дорожного движения;

выявление причин и условий, способствующих совершению дорожно-транспортных происшествий, нарушений правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, и добивается принятия мер по их устранению;

осуществление функции государственного заказчика по разработке и изготовлению технических средств контроля за соблюдением правил дорожного движения, а также иных технических средств, автоматизированных систем и приборов, способствующих повышению безопасности движения.

Вместе с тем ГИБДД осуществляет предварительный

контроль за соблюдением требований:

к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;

к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;

к конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним

и предметов их дополнительного оборудования;

путем принятия квалификационных экзаменов на получение права управления автомототранспортными средствами: трамваями и троллейбусами, выдачи водительских удостоверений;

производя регистрацию и учет автомототранспортных средств и прицепов к ним, выдачу документов и государственных регистрационных знаков на зарегистрированные автомототранспортные средства и прицепы к ним;

в ходе государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним.

Большое внимание ГИБДД уделяет текущему контролю, ее сотрудники наблюдают за соблюдением правил всеми участниками дорожного движения. При этом они вправе :

останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, а также документы на транспортные средства и перевозимый груз;

использовать в установленном порядке специальные технические и транспортные средства для выявления и фиксации нарушений правил дорожного движения, контроля за техническим состоянием транспортных средств и дорог.

Сотрудники ГИБДД решительно пресекают неправомерные действия. При этом им позволено использовать большой арсенал пресекательных средств. Среди надзорных служб страны ни одна не обладает столь широкими полномочиями по пресечению нарушений и наказанию виновных. Это обусловлено и значением безопасности дорожного движения, и тем, что сотрудники ГИБДД служат в милиции и наделены соответствующими правами. Они вправе :

давать предписания об устранении нарушений; приостанавливать проведение на дорогах работ,

осуществляемых с нарушением требований правовых актов; запрещать при несоблюдении требований по обеспечению

безопасности дорожного движения перевозку крупногабаритных, тяжеловесных или опасных грузов, а также движение общественного транспорта по установленным маршрутам;

запрещать эксплуатацию автомототранспортных средств, прицепов, тракторов и других самоходных машин, троллейбусов и трамваев при наличии неисправностей,

предусмотренных соответствующими правилами, а также эксплуатацию транспортных средств, не прошедших государственный технический осмотр, не имеющих укрепленных на установленных местах государственных регистрационных знаков, до устранения причин, послуживших основанием для такого запрещения;

изымать документы на право управления транспортными средствами и на провозимый груз;

отстранять от управления, доставлять лиц, управляющих транспортными средствами, в медицинские учреждения для освидетельствования;

осуществлять административное задержание и личный досмотр граждан, совершивших административное правонарушение, осмотр транспортных средств и грузов;

осуществлять досмотр, задержание транспортных средств с помещением их в специально отведенные места до устранения причин задержания.

Как сотрудники милиции сотрудники ГИБДД применяют специальные меры пресечения: физическую силу, дубинки, наручники, огнестрельное оружие и др.

Ежегодно ГИБДД привлекает к административной ответственности десятки миллионов граждан. Сотрудники инспекции вправе применять ко всем участникам дорожного движения такие наказания, как предупреждение, штраф.

Федеральные законы от 24 июля 2007 г. № 210-ФЗ и от 2 октября 2007 г. № 225-ФЗ внесли дополнения и изменения в гл.

32 КоАП РФ. В частности, претерпела существенные изменения ст. 32.3 «Исполнение постановления о наложении административного штрафа на месте совершения административного правонарушения». С 1 января 2008 г. в случае, если административный штраф налагается на месте совершения физическим лицом административного правонарушения, такому лицу выдается постановлениеквитанция установленного образца. В данном постановленииквитанции указываются:

дата ее выдачи; должность, фамилия, инициалы должностного лица,

назначившего административное наказание; фамилия, имя, отчество, год и место рождения, место

работы и место жительства или место пребывания лица, привлеченного к административной ответственности;

статья Особенной части КоАП РФ либо соответствующего закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное правонарушение;

время и место совершения административного правонарушения;

сумма налагаемого административного штрафа; информация о получателе штрафа, необходимая в

соответствии с правилами заполнения расчетных документов на перечисление суммы административного штрафа;

адрес органа (например, отдела, батальона ГИБДД),

должностное лицо которого выдало постановление-квитанцию. Постановление-квитанция должно быть составлено в двух экземплярах, подписано должностным лицом, назначившим административное наказание, и лицом, привлеченным к

Поскольку ГИБДД является составной частью милиции, помимо выполнения общих для любого административного надзора видов деятельности она осуществляет и специфическую – милицейскую деятельность. Это, например:

сопровождение транспортных средств с ценными грузами, детьми и др.;

регулирование дорожного движения, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий;

проведение работ по розыску угнанных и похищенных автомототранспортных средств;

осуществление неотложных действий на месте дорожнотранспортного происшествия, в том числе принятие мер по эвакуации людей и оказании им доврачебной медицинской помощи, транспортировке поврежденных транспортных средств и охране имущества, оставшегося без присмотра;

проведение дознания по делам о преступлениях против безопасности дорожного движения и преступлениях, связанных

с эксплуатацией транспортных средств.

В августе 2009 г. вступил в силу утвержденный

министром «Административный регламент М инистерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения дорожного движения». В этом нормативном акте имеется 272 статьи, которые детально регламентируют надзор сотрудников ГИБДД за соблюдением безопасности дорожного движения.

В частности, регламентирует и устанавливает порядок осмотра и досмотра транспортных средств. Осмотр – это визуальное обследование, протокол о нем не составляется, проводится он единолично инспектором ГИБДД. А досмотр транспортных средств осуществляется в присутствии двух понятых (ст.155 Регламента) и о нем составляется протокол.

Целая глава в Регламенте посвящена взаимоотношениям между сотрудниками ДПС и водителями. Они должны основываться на строгом соблюдении своих обязанностей, сочетании решительности и принципиальности в предупреждении и пресечении правонарушений с внимательным и уважительным отношением к гражданам.

В разговоре с водителем инспектор обязан быть вежливым, объективным и тактичным, обращаться на «вы». Все свои требования и замечания излагать в убедительной и понятной форме, исключая возможность ошибочного или двоякого их понимания, проявлять спокойствие и выдержку.

фиксировать все свое общение с инспектором на видеокамеру или диктофон. Причем препятствовать в видеосъемке ему могут только в том случае, если дело происходит в месте, где вообще запрещена любая съемка. За инспектором закреплено такое же право делать видеосъемку. Поэтому водителю, нарушившему правила, тоже придется привыкать к объективам.

Требование инспектора выйти из машины и пройти на пост и в патрульный автомобиль законно только тогда, когда инспектор может предложить водителю выйти из машины для того, чтобы:

устранить неисправность; при наличии у водителя признаков опьянения;

для проведения сверки номеров с документами; для проведения личного досмотра;

осмотра или досмотра транспортного средства и груза; когда требуется участие водителя в осуществлении

процессуальных действий; когда требуется участие водителя в оказании помощи;

когда поведение водителя создает угрозу личной безопасноти сотрудника ГИБДД.

Предложить пройти в автомобиль или в служебное помещение инспектор может только тогда, когда участие водителя необходимо для оформления процессуальных документов.

М ассу проблем водителям создавали ньюансы

медицинской проверки на трезвость. Даже мельчайшая доля алкоголя от кефира или от кваса при освидетельствовании могла стать основанием для лишения прав.

Отныне даже медики должны так же, как и гаишники, для вынесения определения, пьян водитель или нет, учитывать не только наличие алкоголя в крови, но и его количество.

Глава 20. РАЗРЕШИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМ А

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

20.1 Понятие и особенности разрешительной системы

Разрешительная система – это урег улированная правом совокупность общественных отношений между субъектами публичной административной власти и г ражданами (орг анизациями), возникающих в связи с выдачей разрешений на занятие определенной деятельностью и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления этой деятельности.

Цель разрешительной системы – обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Некоторые виды общественно полезной деятельности (управление автомобилями, производство оружия и т. д.), если они осуществляются

непрофессионально, без соблюдения необходимых правил, могут причинить большой вред обществу. Поэтому на данные виды деятельности объявляется относительный запрет : ею могут заниматься только те, кто получил на то соответствующее разрешение компетентного органа. Таким образом, эта система призвана защитить граждан, общество, государство от вреда, который может быть причинен неправильным осуществлением деятельности, в отношении которой установлен относительный запрет.

В разрешительной системе можно выделить четыре главных элемента:

наличие относительного запрета, установленного ограничительными нормами. Он может быть прямо или косвенно закреплен правовой нормой. Чаще всего это делается косвенно: устанавливается, что заниматься определенной работой можно только при наличии разрешения;

деятельность по выдаче разрешений, осуществляемая субъектами функциональной власти в отношении граждан, организаций, организационно им не подчиненных. Для невластной стороны это означает получение разрешения.

Сейчас разрешения чаще всего называют лицензиями, но достаточно широко используются и другие названия: права на управление (автомобилем, катером), допуск (к государственной тайне, к определенной работе), разрешение (на оборот оружия, проведение взрывных работ), отвод (природных ресурсов), квота (на промышленную добычу

рыбы, импорт товаров и т. д.). Разрешение, как правило, дается уполномоченным государственным органом исполнительной власти в порядке, установленном правовыми актами. Выдача разрешения – центральный элемент системы, поэтому она и называется разрешительной;

длящиеся отношения между властными и невластными субъектами, обязательным элементом которых является надзор за соблюдением лицензиатами и иными субъектами, получившими разрешения, правил и условий при осуществлении соответствующей деятельности;

применение принудительных мер для прекращения (пресечения) нарушений правил, условий разрешенной деятельности и привлечение виновных к юридической ответственности.

Разрешительная система – важный и широко применяемый метод регулирования общественных отношений публичной администрацией. Благодаря правовому регулированию он становится административно-правовым методом, включая в себя такие действия, как принятие правонаделительного административного акта о выдаче лицензии (решения о допуске, выдаче квоты, сертификации, аттестации), контроль за соблюдением правил разрешенной деятельности, переоформление, приостановление, отзыв (лицензии, разрешения), лишение права на управление транспортным средством, прекращение действия квоты, допуска.

Следует поддержать позицию А.А. Демина, который

правильно отмечает административно-правовую природу лицензирования: «Ситуация, когда Гражданский кодекс РФ, претендующий на высокую демократичность, включил в себя вопросы, типично решаемые властным путем (например, лицензирование), показывает, что законодатели не признают в необходимой мере сущностную разницу между отраслями права, не могут применить на практике метод правового регулирования для надлежащего распределения правовой материи по отраслям законодательства. Лицензирование – это властная функция публичной власти, и никакое закрепление в гражданском законодательстве не может изменить этого факта»

Разрешения, выдаваемые в рамках рассматриваемой

системы, и все складывающиеся при этом административноправовые отношения следует отличать от следующих смежных явлений:

1) от разрешений, доверенностей, выдаваемых линейными руководителями своим подчиненным, как разового характера, так и путем предоставления определенного полномочия (например, налагать дисциплинарные взыскания на подчиненных). Здесь существуют совсем иные отношения, процедуры, отсутствует возможность административного принуждения;

2) от разрешений на совершение единичных действий, таких как выдача виз для выезда из России, разрешений на ранний брак, санкций суда на арест, обыск. Так, в ст. 13 СК РФ

установлено, что при наличии уважительных причин по просьбе жениха или невесты может быть дано разрешение вступить в брак лицам, достигшим 16-летнего возраста, хотя по общему правилу брачный возраст наступает в 18 лет. В названных и иных подобных случаях совершаются действия единичные, часто не связанные с обеспечением безопасности, а потому не подлежащие последующему надзору, регулируемые не административным правом.

Разрешительная система органично сочетает личный (частный) и публичные интересы. Но ее применение в большем объеме, чем это необходимо, порождает напряженность в отношениях с субъектами публичной власти, способствует развитию бюрократизма. А там, где разрешительная процедура недостаточно регулируется правом, возникают волокита, произвол, злоупотребление административной властью и даже коррупция.

Субъектами разрешительных правоотношений являются граждане (в том числе индивидуальные предприниматели) и организации (в том числе юридические лица), с одной стороны, и субъекты публичной исполнительной власти – с другой. Есть одно исключение из этого правила: в соответствии с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 8) филиалы вуза проходят лицензирование и аттестацию самостоятельно.

Компетентный орган дает разрешение конкретному субъекту на каждый лицензируемый вид деятельности.

Разрешение может носить экстерриториальный характер. Это означает, что деятельность может осуществляться на всей территории Российской Федерации. Довольно часто разрешение связано с деятельностью в определенном месте и даже в определенном помещении.

Деятельность, лицензия на осуществление которой предоставлена лицензирующим органом одного субъекта Федерации, может осуществляться на территориях других субъектов страны при условии предварительного уведомления в письменной форме лицензиатом лицензирующих органов этих субъектов о намерении осуществлять лицензируемый вид деятельности на их территориях. К уведомлению прилагаются нотариально заверенная копия документа, подтверждающего наличие лицензии, и заявление о переоформлении этого документа.

Федеральными нормативными правовыми актами может быть установлено бессрочное действие разрешения (лицензии). Но, как правило, срок их действия определяется положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, но не может быть менее пяти лет. На меньший срок разрешение выдается только в индивидуальном порядке по заявлению его соискателя.

20.2 Правовая основа разрешительной системы Правовую основу разрешительной системы составляют

юридические акты разной юридической силы, из них ведущая роль принадлежит Федеральному закону от 8 августа 2001 г.

№ 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Без преувеличения его можно считать основой законодательства о разрешительной системе, но только в отношении предпринимательской деятельности. Этот Закон не распространяется на внешнеэкономическую, образовательную, биржевую, природоохранную деятельность, а также на отношения, возникающие в связи с использованием интеллектуальной собственности, и на ряд других видов лицензируемой деятельности (ч. 2 ст. 1).

В соответствии с названным Законом лицензирование производится в отношении таких видов деятельности, «осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами…». Следует отметить, что за последние годы круг видов деятельности, подлежащих лицензированию, уменьшился. В 2001 году было отменено лицензирование юридической деятельности, в 2006-м – аудиторской и оценочной деятельности. С 1 января 2007 г. прекращено лицензирование турагентской и туроператорской деятельности, проектирования зданий и сооружений (за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения), инженерных изысканий для строительства, а также для строительства зданий и сооружений.

Вопросы разрешительной деятельности регулируются

также законами Российской Федерации от 10 июля 1992 г.

№ 3266-I «Об образовании», от 11 марта 1992 г. № 2487 «О безопасности дорожного движения», от 10 декабря 1995 г.

№ 196-ФЗ «О частной детективной и охранной деятельности», от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» и многими другими нормативными актами.

Правительство Российской Федерации:

утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности;

определяет, какие федеральные органы исполнительной власти лицензируют конкретные виды деятельности;

устанавливает, какие виды разрешительной деятельности вправе осуществлять органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Очевидно, что включение любой деятельности в сферу действия разрешительной системы означает ограничение свободы осуществлять ее, принятие ограничительных норм. Поэтому это должно делаться только на основании федерального закона.

Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ установлена административная и уголовная ответственность за занятие деятельностью, которая включена в разрешительную систему, без разрешения. Так, в КоАП РФ предусмотрена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной

регистрации или без специального разрешения (лицензии) (ст. 14.1), за управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством

В статье 171 УК РФ установлена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), когда оно обязательно, или с нарушением лицензионных требований и условий, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству, либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере.

20.3 Разрешительное производство. Возбуждение дела Наличие правовых актов, регулирующих особый порядок

осуществления названных законами видов деятельности, их реализация означает существование специального административно-правового режима – разрешительного режима. Его важнейшая часть – разрешительное производство, т. е. регулируемая административно-процессуальными нормами процедура осуществления разрешительной деятельности.

В разрешительном производстве выделяют такие стадии: предварительная (возбуждение разрешительного дела); сбор и анализ информации о лицензируемом объекте; принятие решения; исполнение решения;

надзор за соблюдением лицами, получившими разрешение,

установленных требований и условий; аттестация, аккредитация разрешенной деятельности; переоформление, продление разрешений;

применение мер принуждения за допущенные нарушения правил и условий, прекращение действия правонаделительных актов.

Последние три стадии являются факультативными.

Разрешительное производство – часть административно-

процесса. Разрешительная деятельность – разновидность организующей, регулятивной, созидательной деятельности публичной администрации. В ходе организационной деятельности не существует столь жесткой последовательности стадий, как в юрисдикционных процессах: стадии организационной работы могут осуществляться параллельно, даже меняться местами. Например, ответственность может наступить раньше, чем переоформление лицензии, либо надзор и аккредитация осуществляются в одно и то же время, при этом аттестацию можно считать формой надзора. Поэтому названная последовательность стадий условна.

Относительный запрет и личный (частный) интерес побуждают заинтересованное лицо подать заявление о выдаче разрешения (лицензии), что является началом разрешительного производства. У невластного субъекта есть право обратиться с заявлением, а значит, возбудить лицензированное дело.

Лицензии на определенные виды деятельности, как правило, выдаются уполномоченными федеральными службами, М ВД и М инфином России. Уполномоченные органы субъектов Федерации лицензируют заготовку и реализацию лома цветных и лома черных металлов.

Но до этого субъект обязан готовиться к лицензированию путем создания организационных, материальных, кадровых предпосылок желаемой деятельности, сбора необходимых документов. Во многих случаях взимается плата за рассмотрение заявления соискателя, а для получения ряда прав нужно сдать экзамен, пройти проверку.

По общему правилу все расходы государственного органа, связанные с подготовкой к лицензированию (командировочные расходы, оплата обследований и т. д.), несет заинтересованная сторона. Поэтому в пакет представляемых документов входит и обязательство оплатить такие затраты.

Выдача лицензий в ряде случаев (например, на пользование недрами) производится на конкурсной основе. В таких случаях заявления о лицензировании принимаются только от победителей конкурсов.

Так, постановлением Правительства РФ от 12 января 2006 г. № 8 утверждены Правила проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи. Этот документ определяет порядок организации и проведения открытых торгов в форме аукциона или конкурса в случаях, когда в соответствии со ст. 31 Федерального закона

«О связи» выдача лицензии на оказание услуг связи на территории с ограниченными ресурсами сети связи общего пользования или на территории, где количество операторов связи ограничено возможностью использования доступного радиочастотного спектра, предусмотрена по результатам торгов. Предметом торгов (лотом) является право на получение лицензии. Их организация осуществляется Федеральным агентством связи.

Субъект власти обязан принять заявление, проверить наличие и качество документов и зарегистрировать заявление. Если представлены не все необходимые документы, не внесена необходимая сумма, в приеме заявления может быть отказано. Однако согласно ст. 9 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» «не допускается требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных… федеральными законами». Все документы принимаются по описи, лицензирующий орган обязан вручить (направить) заявителю копию описи с отметкой о дате приема

разрешительное дело, и порождает обязанность субъекта власти его рассмотреть, а значит, кроме всего прочего, проверить соблюдение обязательных общих и специальных лицензионных требований. Общие требования – это

противопожарных правил. Специальные требования обусловлены спецификой отдельных видов деятельности. К ним относятся квалификационные требования к соискателям лицензии, работникам лицензируемой организации, наличие специальных помещений, оборудования, технических средств.

Если требования непосредственно вытекают из действующих норм и правил, то условия определяются на основе правил, но с учетом конкретных обстоятельств. Например, количество обучаемых в учебном заведении.

20.4 Принятие и исполнение решения В соответствии с Федеральным законом «О

лицензировании отдельных видов деятельности» после регистрации заявления решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии должно быть принято в срок, не превышающий 60 дней.

Лицензионный орган обязан, а соискатель имеет право быть уведомленным в течение трех дней о содержании принятого акта, а в случае отрицательного решения – и о мотивах отказа.

Чтобы защитить права соискателей от возможных ошибок и злоупотреблений, установлены основания отказа в выдаче лицензии. В общей форме они сформулированы в ст. 9 указанного Закона, согласно которой основанием для отказа в предоставлении лицензии является:

наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;

несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.

В специальных законах содержится более развернутый список оснований отказа. Так, в ст. 6 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности» установлено, что лицензия на сыскную деятельность не выдается гражданам:

не достигшим 21 года; состоящим на учете по поводу психических заболеваний,

алкоголизма или наркомании; которым предъявлено обвинение в совершении

преступления; имеющим судимость за тяжкие преступления;

уволенным с государственной службы, из суда или правоохранительных органов по компрометирующим основаниям;

если они, работая в правоохранительных органах, осуществляли контроль за частной детективной и охранной деятельностью и со дня их увольнения не прошел год.

Для отказа в выдаче лицензий на деятельность, связанную

с оборотом наркотических средств, помимо общих оснований, специальным является отсутствие условий обеспечения безопасности, учета и сохранности этих средств.

В некоторых случаях получение документа о наличии лицензии не завершает стадию исполнения разрешения.

предусмотрена следующая процедура. Граждане, получившие лицензию, имеют право приобрести огнестрельное длинноствольное оружие. Затем оружие подлежит регистрации в ОВД в двухнедельный срок. При регистрации в ОВД по месту жительства выдается разрешение на хранение приобретенного оружия. Фактически вначале дается разрешение на приобретение, а потом на хранение конкретного ружья.

В соответствии с Водным кодексом РФ лицо, получившее лицензию на водопользование, обязано заключить с компетентным органом договор о водопользовании, и лишь после этого оно вправе начать соответствующую деятельность.

Стадия исполнения решения включает также обязанность лицензирующего органа принять меры для внесения необходимых данных в реестр лицензий. В частности, в реестр вносятся данные о лицензиате, сроке действия лицензии и на какой вид деятельности она выдана. В последующем в реестр вносятся сведения о приостановлении, возобновлении и аннулировании лицензии. Имеющаяся в реестре информация является открытой. Она за плату предоставляется физическим и юридическим лицам и бесплатно – государственным и муниципальным органам.

20.5 Надзор за соблюдением правил и условий разрешительной деятельности

После исполнения решения о выдаче лицензии (разрешения) лицо получает право заниматься тем, на что

выдано разрешение, а компетентные субъекты публичной власти приобретают право осуществлять надзор за соблюдением лицензиатами соответствующих правил и условий.

Органы, выдавшие разрешения, при осуществлении надзора вправе:

проводить проверки соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям. В отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю может быть проведено не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации;

запрашивать и получать от лицензиата необходимые объяснения и справки по возникающим вопросам;

составлять по результатам проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;

выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, и устанавливать сроки их устранения;

выносить предупреждение лицензиату; осуществлять иные предусмотренные российским

Иные органы государственной власти при выявлении нарушений требований и условий разрешенной деятельности обязаны сообщить органу, выдавшему разрешение, лицензию, об этих нарушениях и принятых мерах.

В свою очередь субъект, получивший разрешение

(учреждение, водитель транспортного средства и др.), обязан обеспечить условия для проведения проверок, в том числе предоставить необходимую информацию и документы.

Фактически все лицензирующие органы одновременно являются субъектами административного надзора. При этом функции лицензирования (допуска) и надзора часто выполняют разные структурные подразделения федеральной службы, органа, разные должностные лица.

Получение разрешения на осуществление определенной деятельности не всегда полностью легализует ее результаты. Во многих случаях выпускаемая продукция, используемые средства, результаты работы должны быть аттестованы (сертифицированы).

Так, товары, услуги, на которые установлены требования, обеспечивающие безопасность жизни, здоровья потребителя и направленные на охрану окружающей среды, подлежат обязательной сертификации. Продажа такого товара, оказание таких услуг не допускается без информации о проведении обязательной сертификации, а поставки алкогольной продукции для розничной торговли и общественного питания на территории субъекта Российской Федерации осуществляют организации, имеющие лицензии на оптовую реализацию алкогольной продукции и прошедшие соответствующую аккредитацию.

Примечательно, что теперь двухступенчатая система легализации деятельности действует и в сфере образования.

Это произошло после того, как в Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-I «Об образовании» и в Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта» были внесены дополнения и изменения, касающиеся вопросов лицензирования образовательной деятельности и государственной аккредитации образовательных учреждений.

Отныне у каждого образовательного учреждения должна быть:

лицензия на право ведения образовательной деятельности

свидетельство о государственной аккредитации. Новеллой также является норма, предусматривающая, что

порядок лицензирования образовательной деятельности и порядок государственной аккредитации образовательных учреждений высшего профессионального образования, реализующих образовательные программы высшего профессионального образования, должны устанавливаться только Правительством РФ.

По законам «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» образовательная деятельность обязательно лицензируется.

При этом лицензии на ее ведение по образовательным программам высшего и послевузовского профессионального образования выдаются федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием.

Право выдачи документов государственного образца о послевузовском, высшем и других видах образования появляется у образовательного учреждения с момента его государственной аккредитации. Государственный контроль качества высшего и послевузовского профессионального образования в настоящее время осуществляется федеральным органом исполнительной власти, которому принадлежат функции по контролю и надзору в сфере образования. С 2004 года данным органом является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), подведомственная М инистерству образования и науки РФ.

Если по результатам контроля качества подготовки обучающихся и выпускников выявлено несоответствие качества подготовки федеральным государственным образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям и устанавливаемым образовательным стандартам и требованиям, Рособрнадзор вправе направить в высшее учебное заведение, образовательное учреждение дополнительного профессионального образования, научную организацию и их учредителям обязательное для исполнения предписание об устранении указанного несоответствия.

Государственный контроль за соблюдением высшим

учебным заведением, образовательным учреждением дополнительного профессионального образования, научной организацией условий образовательной деятельности, предусмотренных лицензией, и (или) законодательства в области образования также обеспечивается Рособрнадзором с обязательным участием органов исполнительной власти субъекта Федерации, на территории которого расположены такие образовательные учреждения или такая научная организация. Если было выявлено нарушение этих условий и (или) законодательства в области образования, Служба направляет в такие образовательные учреждения или такую научную организацию и их учредителям обязательное для исполнения предписание об устранении выявленного нарушения в определенный срок.

В случае неисполнения предписания Рособрнадзор вправе приостановить действие лицензии, выданной такому образовательному учреждению или такой научной организации, полностью или в части осуществления образовательной деятельности по отдельным образовательным программам с указанием срока устранения выявленного нарушения условий образовательной деятельности, предусмотренных лицензией, и (или) законодательства в области образования. И если в установленный срок выявленное нарушение не будет устранено, лицензия подлежит аннулированию. Решение об аннулировании лицензии принимается Рособрнадзором и может быть оспорено в суде.

20.6 Переоформление разрешений Если утрачены документы, подтверждающие наличие

лицензии, юридическое лицо преобразовано, изменилось местонахождение или наименование лицензиата, он обязан незамедлительно подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, и приложить к нему необходимые документы. Заявление должно быть подано в течение 15 дней. Компетентный орган обязан внести изменения в документ, подтверждающий наличие лицензии. Лицензирующий орган вносит соответствующие изменения и в реестр лицензий.

Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1396 утверждены Правила сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений. Согласно данным Правилам для замены водительского удостоверения в ГИБДД представляются названные в этих Правилах документы, а также водительская карточка или другой документ, подтверждающий выдачу удостоверения. По общему порядку замена производится без сдачи экзаменов.

Но в Правила был включен п. 41, устанавливавший, что выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) производится после сдачи заявителем экзаменов на получение права на управление транспортным средством.

По жалобе гр-на М . Верховный Суд РФ признал соответствующую норму незаконной (недействительной). Суд указал, что, «устанавливая возможность выдачи водительского

удостоверения взамен утраченного (похищенного) только после сдачи заявителем экзаменов, Правительство РФ фактически ограничивает права граждан, которые им принадлежат, как уже получивших право на управление транспортными средствами в результате сдачи квалификационных экзаменов и выполнения других требований закона.

Законом не предусмотрена обязанность граждан сдавать экзамены в случае выдачи водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного)».

В 1998 году Правительство РФ отменило п. 41 данных Правил.

Глава 21. СПЕЦИАЛЬНЫЕ АДМ ИНИСТРАТИВНОПРАВОВЫЕ РЕЖИМ Ы (ПРАВО ЭКСТРЕМ АЛЬНЫХ СИТУАЦИЙ)

21.1 Общий и специальные административно-правовые режимы

Под режимом принято понимать распорядок дел, действий (например, режим экономии, режим отдыха).

Правовой режим – это система норм права, которая рег улирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов.

При этом можно различать юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное осуществление режимных норм).

Правовой режим – очень широкое юридическое понятие, означающее, что действия и возникающие при этом отношения урегулированы правом. Для их существования, развития, охраны используется система юридических средств воздействия (стимулирование, контроль, принуждение и др.).

Правовой режим в целом постепенно расширяется, правовое регулирование охватывает новые виды деятельности, отношения людей (космическое право, режим Антарктики и др.), более полным становится регулирование некоторых уже давно существующих отношений (семейных, предпринимательских, муниципальных).

Отношения между людьми, их совместная деятельность могут быть построены на власти, на договоре и на одновременном сочетании этих методов. Соответственно можно различать режимы властеотношений, договорные, смешанные.

Учитывая совместное влияние таких важных признаков правового регулирования, как предмет, метод, правовые принципы, система субъектов и система источников, можно различать отраслевые режимы: административно-правовой, гражданско-правовой, финансово-правовой, гражданскопроцессуальный и т. д.

Чтобы лучше усвоить понятие правового режима, полезно сравнить его с понятием правового статуса. Статус – это

совокупность прав и обязанностей определенного субъекта права относительно разных объектов, а значит, система правовых норм, регулирующих его правовое положение.

А правовой режим – это система норм, регулирующих определенную деятельность разных субъектов, их отношения по поводу определенного объекта. К правотворчеству, правоприменению, к изучению права, т. е. к юриспруденции, возможен статутный подход, подход с точки зрения прав субъектов. Для юриспруденции полезен и режимный подход, систематизация норм по признаку объекта. Их взаимодействие

– важное условие качества юридической деятельности. Очевидно, что правовые режимы определенных видов

деятельности могут изменяться. Так, в России административное распределение продукции по карточкам решениями сверху заменено гражданско-правовым режимом купли-продажи, обмена продукции. Визовый режим пересечения границы Российской Федерации и других государств может быть заменен безвизовым, и наоборот.

Административно-правовой режим регулирует деятельность органов и должностных лиц публичной исполнительной власти при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между собой при реализации ими своих функциональных обязанностей, при регулировании ими различных социальных объектов и процессов. Он может быть обозначен как общий режим деятельности публичной администрации и рассчитан на повседневную

административную деятельность, типичные социальноуправленческие ситуации.

Общий административно-правовой режим в России

состоит из ряда обособленных частей . Это режимы законности, паспортный, автодорожный, санитарноэпидемиологический, государственной службы и др., которые являются институтами административного права, регулирующими взаимоотношения публичной администрации

с невластными субъектами в нормальных обстоятельствах.

М ежду тем существует большое число особых обстоятельств, требующих, чтобы отношения публичной администрации с гражданами, организациями были урегулированы специальными нормами. Особые условия порождают специальные административно-правовые режимы

. В особых условиях ради обеспечения безопасности, порядка административное воздействие, как правило, должно быть более интенсивным, авторитарным.

В этом главная особенность специальных, ограничительных административных режимов, которая отражается, с одной стороны, в ограничении прав невластных субъектов, а с другой – в расширении полномочий, активизации деятельности субъектов власти. Ограничения прав граждан в условиях специальных административно-правовых режимов могут распространяться на их конституционные, административные, гражданские, трудовые права.

Кстати, отметим: уже начинают появляться и специальные

льг отные режимы – безвизового въезда и выезда, открытой экономической зоны. Представляется, что в будущем такие режимы найдут более широкое применение.

Режимы могут быть постоянными и временными .

Временные, чрезвычайные обстоятельства влекут возникновение чрезвычайных ситуаций. М удрый законодатель предвидит возможность подобных ситуаций и создает правовую основу для эффективного функционирования государственной администрации в особых обстоятельствах. Поэтому появляются нормы о таких специальных режимах, как карантин, чрезвычайное положение, режим контртеррористической операции, военное положение. Эти режимы имеют потенциальный характер. Их нормы, хотя и вступили в силу, фактически не действуют. Чтобы соответствующий специальный режим стал реальным, нужно, чтобы:

возникла чрезвычайная ситуация (фактическое основание); компетентный орган издал акт о введении такого режима, его норм в действие, уточнил место, время, вопросы механизма

действия специального административно-правового режима (юридическое основание).

Наличие особых постоянно действующих факторов, влияющих на административную деятельность, обусловливает появление постоянных специальных режимов. Среди них можно различать режимы, для которых наиболее существенным является признак территории, на которой совершаются

действия, возникают отношения. Территориальными считаются режимы пограничной зоны, закрытого административно-территориального образования, заповедника, особо охраняемой природной территории. Кроме того, многие специальные административно-правовые режимы существуют ввиду специфики объекта деятельности, отношений (наркотики, оружие, алкогольная продукция, секретность).

Полезно использовать и критерий действия режимных норм в пространстве. В таком случае нужно различать:

общефедеральные режимы (секретности, наркотиков); региональные режимы (военное положение, карантин); локальные режимы (аэропортов, пунктов пропуска через

границу, атомных электростанций и т. д.). 21.2 Режим чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение – это особый правовой режим. Он объявляется в исключительных случаях, в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Создаваемый в результате введения чрезвычайного положения правовой порядок способствует устранению обстоятельств, являющихся факторами угрозы восстановлению законности, правопорядка, нормализации чрезвычайной ситуации.

Правовой основой института чрезвычайного положения являются нормы ст. 56, 88, 102 Конституции РФ, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», нормы, содержащиеся в федеральных законах «О

внутренних войсках М инистерства внутренних дел Российской Федерации», «О связи», законах Российской Федерации «О безопасности», «О милиции» и в других законах.

Законодательство о чрезвычайном положении призвано помочь публичной исполнительной власти устранить возникшую угрозу безопасности и в то же время не дать ей возможность восстанавливать правопорядок на основе должностной импровизации любой ценой. Чрезвычайное положение позволяет государственным органам применять чрезвычайные меры и одновременно не позволяет использовать неограниченный набор средств принуждения, перейти границу применения необходимых мер. С его помощью заранее определяется административный инструментарий, который способен эффективно противостоять экстремальной ситуации, адекватно реагировать на нее. В правовой регламентации чрезвычайного положения одинаково заинтересованы как должностные лица, его обеспечивающие, так и население соответствующей территории. Первые, поскольку он дает возможность действовать решительно, обоснованно, оперативно, не боясь ответственности за принимаемые чрезвычайные меры. А вторым режим гарантирует соответствие этих мер конституционным нормам о правах личности, защиту от необоснованных ограничений.

Основаниями для введения чрезвычайного положения являются:

характера, выражающиеся в попытках насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженном мятеже, блокировании или захвате особо важных объектов или отдельных местностей, подготовке и деятельности незаконных вооруженных формирований, межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтах, которые сопровождаются насильственными действиями, создают непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

чрезвычайные ситуации криминогенного характера, выражающиеся в массовых беспорядках, террористических актах;

чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие или могущие повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Реальное возникновение чрезвычайных обстоятельств еще не означает, что такое положение будет автоматически введено. Закон определяет дополнительные условия , при наличии

которых этот режим объявляется:

возникла такая чрезвычайная ситуация, которая реально угрожает безопасности многих граждан или конституционному строю;

ее устранение невозможно без применения чрезвычайных мер. В большинстве случаев возникновения чрезвычайной ситуации достаточно срочных, неотложных административных мер или менее жестких и ограничивающих правовых режимов. Если они не способны нормализовать обстановку, ставится вопрос о введении чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение на всей территории России или в отдельных ее субъектах вводится указом Президента РФ. В соответствии со ст. 56, 88 и 102 Конституции РФ указ о введении чрезвычайного положения в течение 72 часов должен быть утвержден Советом Федерации, а в случае неутверждения – утрачивает свою силу.

В таком указе должны быть определены:

обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, и обоснование необходимости его введения;

границы территории, на которой вводится такое положение;

силы и средства, обеспечивающие данный режим; перечень чрезвычайных мер и пределы их действия,

исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и

лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

время вступления указа в силу и срок действия чрезвычайного положения.

Главными элементами ограничительных специальных административно-правовых режимов (режимов чрезвычайного, военного положения и др.) являются:

ограничение прав и свобод граждан, реализация которых в чрезвычайных условиях может угрожать безопасности, мешать устранению вредных обстоятельств и их последствий;

возложение на граждан и должностных лиц дополнительных обязанностей;

расширение полномочий, изменение порядка деятельности

и системы субъектов публичной исполнительной власти.

В качестве основного элемента режима чрезвычайного

положения выступает система чрезвычайных мер –

совокупность норм и основанных на них административноорганизационных действий, влекущих ограничения прав граждан и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей. Закрепляя перечень прав и свобод, которые могут быть правомерно ограничены в условиях чрезвычайного положения, законодатель исходит из следующего – это должно способствовать нейтрализации,

устранению угрозы безопасности. «Не существует абсолютных прав и свобод, все они могут быть ограничены, и в условиях чрезвычайных ситуаций осуществление субъективных конституционных прав может быть приостановлено» [64] .

Конечно, подобные ограничения, несмотря на их объективную необходимость, должны быть разумными и соразмерными. При этом не могут ограничиваться права и свободы, не подлежащие ограничению согласно ст. 56 Конституции РФ и требованиям международно-правовых актов.

Меры, осуществляемые в период действия чрезвычайного положения , подразделяются на:

совместные для режимов социальног о и природнотехног енног о характера :

полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Федерации, а также органов местного самоуправления;

установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее;

ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов,

обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий, запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества; эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения;

социально-политические и контркриминог енные:

комендантский час, предварительная цензура, приостановление деятельности общественных объединений, препятствующих устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции (в исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности – временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ);

выдворение нарушителей режима чрезвычайного положения, не проживающих на территории, на которой оно введено, за ее пределы;

продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца;

временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением им стационарных или временных жилых помещений;

введение карантина, проведение санитарнопротивоэпидемиологических, ветеринарных и других мероприятий;

мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и на иную необходимую в таких условиях производственно-хозяйственную деятельность; отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных и негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан в случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийноспасательных и других неотложных работ.

Наряду с названными мерами административного принуждения (выдворение с режимной территории, эвакуация из грозящих обвалом зданий, опасных для безопасности территорий, изъятие имущества, приостановление деятельности) применяются и иные принудительные средства. Так, граждане, нарушившие правила комендантского часа, задерживаются силами, обеспечивающими режим

чрезвычайного положения, до окончания комендантского часа, а граждане, не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, – до выяснения их личности, но не более чем на трое суток по решению начальника ОВД или его заместителя (а как быть со ст. 22, 55 и 135 Конституции РФ?). По решению суда указанный срок может быть продлен не более чем на 10 суток. Задержанные лица, находящиеся при них вещи и транспортные средства могут быть подвергнуты досмотру.

В случае введения карантина вследствие возникновения угрозы распространения опасных инфекционных заболеваний людей, животных и растений на территории, на которой введено чрезвычайное положение, граждане, подлежащие выдворению за ее пределы, задерживаются на общих основаниях до истечения установленного срока наблюдения за такими гражданами.

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода его действия. В случае истечения в этот период действия срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном

В качестве составного элемента режима чрезвычайного положения выступают формы особого государственного управления, вводимые на время действия данного режима. Указом Президента РФ может вводиться особое управление этой территорией путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Временному специальному органу могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение. Руководитель временного специального органа управления назначается Президентом РФ. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, находится в подчинении руководителя временного специального органа и по должности является его первым заместителем.

Указом Президента РФ для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, назначается комендант территории, на которой введен этот режим. Комендант:

издает обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения;

устанавливает время и срок действия комендантского часа;

определяет особый режим въезда на территорию, на которой введен данный режим, и выезда из нее;

устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;

выдворяет за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, нарушителей данного режима.

Например, Указом Президента РФ от 4 октября 2002 г. № 1120 было утверждено Временное положение о военных комендатурах, дислоцированных на территории Чеченской Республики.

В состав военных комендатур входят: военная комендатура Чеченской Республики,

военные комендатуры районов Чеченской Республики, г. Аргуна, г. Грозного и его районов.

Руководство военными комендатурами осуществляют военные коменданты. Общее руководство ими осуществляет военный комендант Чеченской Республики, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ.

Основными задачами военных комендатур являются: участие в выработке и реализации мер по

предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности, проведение разъяснительной работы среди

населения, во взаимодействии с администрациями районов и населенных пунктов Чеченской Республики;

координация деятельности по защите населения от террористических акций;

оказание содействия органам внутренних дел и органам федеральной службы безопасности в обеспечении законности, общественного порядка и безопасности населения в Чеченской Республике, в предупреждении, выявлении и пресечении правонарушений и преступлений, в проведении специальных мероприятий по розыску и задержанию террористов, по изъятию у граждан незаконно хранящихся оружия и боеприпасов;

проведение совместно с ОВД проверок у граждан документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов – оказание содействия в их задержании и доставке в ОВД;

задержание и доставка в ОВД лиц, совершивших или совершающих правонарушения;

оказание помощи администрациям районов и населенных пунктов в выдаче заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий, пособий и осуществлении других выплат населению.

21.3 Режим контртеррористической операции Федеральный закон «О противодействии терроризму»

установил, что в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и

защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства по решению уполномоченного должностного лица, принявшего решение о проведении контртеррористической операции, в пределах территории ее проведения может вводиться правовой режим контртеррористической операции на период ее проведения.

Решение о введении такого правового режима, перечень применяемых мер и временных ограничений и решение об отмене правового режима подлежат незамедлительному обнародованию. На период проведения контртеррористической операции допускается применение следующих мер и временных ограничений:

проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов – доставление лиц в органы внутренних дел (иные компетентные органы) для установления личности;

удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств;

усиление охраны общественного порядка, объектов государственной охраны и объектов жизнедеятельности населения, имеющих особую материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность;

ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем;

использование транспортных средств, принадлежащих

организациям независимо от форм собственности (за исключением транспортных средств учреждений иностранных государств и международных организаций), а в неотложных случаях и транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебные учреждения, а также для преследования лиц, подозреваемых в совершении террористического акта, если промедление может создать реальную угрозу жизни или здоровью людей;

приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химические и биологически опасные вещества;

приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи;

временное отселение физических лиц в безопасные районы с обязательным предоставлением им стационарных или временных жилых помещений;

введение карантина, проведение санитарнопротивоэпидемиологических, ветеринарных и других карантинных мероприятий;

ограничение движения транспортных средств и пешеходов; беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилье и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в

помещение организаций для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом;

проведение при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, и при выходе (выезде) с указанной территории досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей;

ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Руководство контртеррористической операцией осуществляет руководитель соответствующего органа ФСБ России.

В таких случаях могут создаваться оперативные штабы, которые:

осуществляют сбор сведений об обстановке, обобщение, анализ и оценку информации в целях определения характера и масштаба готовящегося или совершаемого террористического акта;

разрабатывают план проведения контртеррористической операции и после утверждения указанного плана организуют

контроль за его исполнением; подготавливают боевые распоряжения, другие

документы, определяющие порядок подготовки и проведения контртеррористической операции, правовой режим контртеррористической операции;

организуют взаимодействие привлекаемых для проведения контртеррористической операции сил и средств;

принимают другие меры по предотвращению и минимизации последствий террористического акта.

21.4 Режим военного положения Законодательной основой военного положения являются

Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении», федеральные законы «Об обороне», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», иные нормативные правовые акты, в том числе указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Военное положение вводится на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.

Согласно ст. 87 Конституции РФ военное положение вводится Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Военное положение представляет собой особый правовой режим, предусматривающий значительные ограничения прав

российских граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, должностных лиц и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Этот режим призван создать правовые, организационные, экономические условия, способствующие отражению агрессии или ее предотвращению.

Помимо объявления военного положения в распоряжении государства имеются и такие средства, как объявление состояния войны, мобилизация, гражданская и территориальная оборона. Они взаимосвязаны, например одновременно с объявлением состояния войны проводится мобилизация и вводится военное положение, но могут применяться и раздельно.

Режим военного положения предназначен для решения следующих задач:

гарантировать сохранение общественного порядка, защиту основных прав личности, не подлежащих ограничению даже в военное время;

мобилизовать силы и средства государственных и негосударственных организаций, а также граждан для отражения агрессии;

установить более высокий уровень защиты государственной и военной тайны.

Военное положение обеспечивает особый порядок

деятельности органов публичной власти в условиях военного времени; особый режим работы организаций транспорта, энергетики, связи, здравоохранения, торговли и питания; особую организацию деятельности предприятий, производящих продукцию для нужд военного времени; особый порядок деятельности правоохранительных органов, обеспечивающих общественный порядок и безопасность на территории, где введено военное положение.

М еры и временные ограничения, осуществляемые в период действия военного положения, могут быть подразделены на:

меры, применяемые в других чрезвычайных ситуациях, в том числе при введении чрезвычайного положения: усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; эвакуация населения; комендантский час; введение особого порядка въезда и выезда; ограничение свободы передвижения по территории, где введено военное положение; приостановление деятельности общественных объединений; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий, забастовок; запрещение или ограничение продажи оружия, взрывчатых и ядовитых веществ; отстранение от должности на период военного положения руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных организаций, расположенных на территории действия этого режима, при ненадлежащем исполнении ими

своих служебных обязанностей и назначение взамен их других лиц. Несмотря на схожесть в названии и существе правоограничений, порядок применения некоторых из перечисленных мер в период чрезвычайного и военного положения будет различным;

меры и временные ограничения, применяемые только в период действия военного положения: ограничение свободы выбора места пребывания и жительства; запрет на въезд в Российскую Федерации иностранных граждан и выезд граждан и других лиц за границу; установление военноквартирной и военно-транспортной обязанности, привлечение трудоспособного населения к выполнению работ оборонного характера; изъятие у граждан и организаций необходимого для нужд обороны имущества; военная цензура; запрещение иностранным гражданам передвижения по территории России; интернирование граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией.

На территории, где введено военное положение, создаются органы военной администрации.

В местностях, где ведутся или развертываются военные действия, осуществление отдельных полномочий государственной исполнительной власти, в том числе связанных с обеспечением правопорядка и безопасности, может быть передано территориальным органам военной администрации.

21.5 Режим особого положения

Помимо чрезвычайного и военного положения, действующее законодательство и административная практика предусматривают возможность введения иных особых правовых режимов, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций криминогенного, природного, экологического и техногенного характера. Они получили условное название – особое положение. Эти режимы могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Так, постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1992 г. № 1008 «О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» установлены особые режимы зоны отчуждения, зоны отселения, зоны проживания с правом на отселение. В случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей Правительство РФ или органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе ввести на отдельных территориях или в населенных пунктах особые условия хозяйствования и режимы жизнедеятельности населения.

В последнее время широкое распространение получила практика введения органами исполнительной власти субъектов Федерации режима чрезвычайной ситуации природно-

техногенного характера. При этом они руководствуются федеральными законами от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

природного и техногенного характера» и от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Данные правовые акты прямо не предусматривают возможность введения какого-либо особого режима, но устанавливают отдельные административные меры, в том числе носящие ограничивающий характер, которые могут быть использованы органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, руководителями работ по ликвидации чрезвычайной ситуации. К таким мерам относятся: эвакуация граждан; остановка деятельности организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации; проведение аварийно-спасательных и других неотложных мероприятий; ограничение доступа людей в зону чрезвычайной ситуации; использование средств связи, транспорта и иного имущества организаций, находящихся в этой зоне; привлечение на добровольной основе населения к проведению аварийноспасательных работ; усиление охраны общественного порядка в зоне чрезвычайной ситуации.

Особый режим позволяет комплексно применять указанные средства, направляет их на достижение единой цели, не дает им «затеряться» в массе обычных административных функций. Режим помогает обеспечить безопасность граждан, создать условия для нормальной деятельности организаций,

сформировать организационно-правовой механизм, адекватный остроте чрезвычайной ситуации. Без надлежащей правовой основы нельзя выработать общеобязательные режимные правила, а значит, обеспечить соответствующее поведение населения и привлечение к ответственности за их нарушение. Объявление особого режима без четкого закрепления оснований, условий и официальной процедуры введения, при отсутствии исчерпывающего перечня возможных чрезвычайных мер, представляется неправомерным ограничением прав и свобод граждан.

Необходимо принять специальный федеральный закон о режиме чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера. Ведь такой режим существенно отличается от чрезвычайного положения прежде всего тем, что это федерально-региональный режим, право устанавливать который должны иметь и органы государственной власти субъектов Федерации. Кроме того, этот режим не предусматривает ограничение конституционных прав граждан, социально-политической активности. Ограничение свободы передвижения и некоторых других прав – это неизбежные последствия аварийно-спасательных, восстановительных, предупредительно-организационных, эвакуационных мероприятий. И наконец, такой режим не предполагает изменения компетенции органов публичной администрации. В качестве органов, осуществляющих руководство деятельностью по обеспечению режима чрезвычайной

ситуации, выступают глава исполнительной власти субъекта Федерации, главные управления и управления по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий субъектов Федерации, комиссии по чрезвычайным ситуациям субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

21.6 Режим охраны Государственной границы Российской Федерации

Протяженность Государственной границы России на суше и по воде – 58 тыс. километров. Большая часть этой линии – бывшие границы СССР, но велика протяженность и новых границ – с бывшими союзными республиками.

Необходимо учитывать, что в связи с развитием системы международных авиаполетов Государственная граница «пришла» в международные аэропорты, а значит, и на территорию крупных городов, расположенных далеко от сопредельных государств (в М оскву, Екатеринбург, Новосибирск и др.). С появлением любого нового международного аэропорта линия Государственной границы увеличивается. Сейчас уже можно различать внешнюю и внутреннюю границу России (в 69 международных аэропортах).

Понятие государственной границы включает в себя три критерия: фактический, юридический, технический.

Прежде всего, это линия и проходящая по ней вертикальная поверхность, определяющая пределы

государственной территории России, т. е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета.

Юридическая граница России закрепляется международными договорами, законодательными актами Российской Федерации и бывшего СССР. Основным таким актом является Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» В пункте 2 постановления Верховного Совета РФ от 1 апреля 1993 г. № 4732-1 о порядке введения этого Закона в действие установлено: до заключения договоров о прохождении Государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами – бывшими союзными республиками СССР – придать границе с этими государствами статус государственной границы.

Технический критерий – это обозначение соответствующей линии на местности, обустройство границы, организация ее охраны.

Государственная граница выполняет две основные функции : обеспечивает безопасность страны и служит передовой линией контактов с другими странами, способствует установлению добрососедских отношений с ними.

Охрана Государственной границы – важное условие защиты политических, экономических интересов и безопасности России. Ее эффективность зависит от умелого использования юридического инструментария, закрепления надежного режима охраны (1), выделения для этого необходимого

количества средств (2), создания специальных служб (пограничной, таможенной, карантинной, ПВО и др.), успешно взаимодействующих между собой и другими государственными, муниципальными службами (3).

Политическая охрана преследует цель не допустить незаконное пересечение Государственной границы людьми, транспортными средствами; задача экономической охраны – предотвращение незаконного перемещения через границу предметов, продукции духовного творчества. Санитарная охрана предназначена для предотвращения распространения через границу инфекций, опасных для людей, фауны и флоры.

Режим охраны Государственной границы состоит из следующих элементов:

режим границы; пограничный режим;

режим в пунктах пропуска через границу; особые полномочия пограничных войск и иных

организаций, созданных для защиты Государственной границы России.

Режим Государственной г раницы (разд. III Закона

о Государственной границе) включает в себя правила:

ее содержания, которыми регулируется порядок установки, сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных просек, проведения совместно с

сопредельным государством проверок прохождения

Государственной границы; пересечения Государственной границы лицами и

транспортными средствами. На суше оно осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами или решениями Правительства РФ. Этими актами может определяться время пересечения границы, порядок следования от границы до пункта пропуска через нее и в обратном направлении. М ирный проход через территориальные воды Российской Федерации иностранных невоенных судов и военных кораблей разрешен по установленным морским коридорам; воздушные суда пересекают границу и следуют в глубь страны по специально выделенным воздушным коридорам пролета;

перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных;

пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров, животных в специально установленных пунктах. Этими правилами предусматриваются проверки законности пересечения (пограничный, таможенный, санитарный контроль), а также выдача разрешений на пересечение;

ведение на Государственной границе и вблизи нее на территории России хозяйственной, промысловой и иной деятельности, которая не должна создавать помехи содержанию границы, наносить вред здоровтю населения, экологической и

иной безопасности России, сопредельных государств; разрешения инцидентов, связанных с нарушением режима

Прибывшие в пункты пропуска через Государственную границу граждане Российской Федерации, утратившие документы на право въезда в Россию в период пребывания за границей, оставляются в пунктах пропуска на время, необходимое компетентным органам для установления их личности и уточнения обстоятельств утраты документов, но не более чем на 30 суток. Хотя в ч. 5 ст. 14 Закона

о Государственной границе используется термин «оставляются», на самом деле речь идет о задержании граждан Российской Федерации, утративших за границей документы на право въезда на территорию России. Значит, в таких случаях действует ст. 22 российской Конституции.

Для разрешения вопросов соблюдения режима границы, урегулирования пограничных инцидентов на определенные участки государственной границы Правительством РФ, руководителем ФСБ России по согласованию с М ИДом России в соответствии с международными договорами Российской Федерации согласно ст. 15 указанного Закона назначаются пограничные представители России – пограничные комиссары, пограничные уполномоченные и их заместители (см. Положение

о пограничных представителях Российской Федерации, утвержденное постановление Правительства РФ от 15 мая 1995 г. № 462).

Вопросы, инциденты, не урегулированные пограничными представителями или представителями М инобороны России, разрешаются по дипломатическим каналам.

Пограничный (приграничный) режим устанавливается в пограничной зоне, территориальных водах Российской Федерации и внутренних водах, имеющих выход к границе, с целью создания необходимых условий для ее охраны.

Пограничный режим включает правила:

определения пограничной зоны. В нее включается полоса местности шириной до 5 километров вдоль границы на суше, морского побережья, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на них. В пограничную зону могут не включаться территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования. Исходя из характера наших отношений с сопредельным государством на отдельных участках границы пограничная зона может не устанавливаться;

въезда (прохода) в Российской Федерации, временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне. Такие действия осуществляются по документам, удостоверяющим личность, индивидуальным или коллективным пропускам, выдаваемым Пограничными войсками на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий, учреждений и общественных

объединений. Правилами могут устанавливаться места, время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной зоне лиц и транспортных средств;

хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведения массовых общественно-политических, культурных

и других мероприятий в пограничной зоне. Конкретные работы, мероприятия проводятся с разрешения Пограничных войск;

учета содержания и использования российских маломерных судов и средств передвижения по льду.

Пункт пропуска через Государственную границу – это территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений (международных полетов), а также иное специально оборудованное место, где осуществляются пограничный, а при необходимости и другие виды контроля и пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, товаров

Режим в пунктах пропуска регулируется ведомственными актами, согласованными с Пограничными войсками и Федеральной таможенной службой.

На основе ведомственного акта руководитель транспортного предприятия издает с учетом местных условий

согласованный с соответствующими должностными лицами Пограничных войск, таможенного и других контрольных органов приказ (инструкцию), устанавливающий режим в данном пункте пропуска через Государственную границу.

Рассматриваемый режим включает правила:

ввоза (вывоза) товаров и животных в пунктах пропуска. Такие действия осуществляются в специально выделенных для этих целей местах по пропускам, выдаваемым администрацией аэропорта, транспортных предприятий по согласованию с Пограничными войсками;

пребывание в пунктах пропуска. Доступ лиц к транспортным средствам и на транспортные средства заграничного следования в период осуществления пограничного и иных видов контроля ограничивается, а в случаях необходимости – запрещается. Посадка пассажиров в транспортные средства при убытии из России и высадка при прибытии в Россию, а также погрузка/выгрузка багажа, почты и грузов производится с разрешения Пограничных войск и таможенных органов. Транспортные средства заграничного следования могут начинать движение для убытия с территории России или следования вглубь ее территории, а равно менять место стоянки только с разрешения Пограничных войск и таможенных органов;

захода, пребывания иностранных судов в портах (на рейдах) Российской Федерации, сообщения судов с берегом, схода членов экипажа на берег, посещения судов;

устанавливающие дополнительные ограничения в помещениях, где осуществляется пограничный, таможенный и иные виды контроля.

Решающая роль в охране Государственной границы

Федеральной пограничной службе, которая

стала подразделением ФСБ России. Закон РФ

«О Государственной границе Российской Федерации» предоставил ей широкие полномочия. Ее структурные подразделения:

контролируют соблюдение режима охраны границы и ведут необходимые для этого регистрацию лиц и учет фактических данных;

обеспечивают военно-техническими мерами недопущение противоправного изменения государственной границы на местности;

проводят пограничные поиски и операции, оперативнорозыскную, контрразведывательную и разведывательную деятельность, осуществляют профилактику правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию Пограничных войск; осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их

В пределах пограничной зоны , российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориальных вод России, где установлен пограничный режим, в пунктах пропуска через Государственную границу, а также на

территориях прилегающих к ним административных районов и городов пограничники вправе возводить необходимые инженерно-технические сооружения, сопровождать транспортные средства, проверять документы, производить досмотр (осмотр) транспортных средств и перевозимых на них грузов, временно ограничивать или запрещать движение транспорта, производство различных работ.

Пресекая нарушения режимных правил, пограничники имеют право:

доставлять граждан в соответствующие помещения, задерживать их, подвергать личному досмотру, досматривать и при необходимости изымать находящиеся при них вещи, другие вещи, находящиеся в их собственности или владении, и документы;

осматривать невоенные суда, допустившие нарушения, и доставлять (конвоировать) их в ближайший российский порт для выяснения обстоятельств нарушения;

применять оружие, боевую технику, специальные средства, физическую силу и использовать служебных собак.

Санитарная охрана границы включает медико-санитарную, ветеринарную и фито-санитарную охрану. Соответствующие органы осуществляют досмотры, наблюдение за здоровьем людей, животных, растений, пересекающих границу, проводят бактериологические исследования. Они вправе вводить карантины для граждан и животных, изолировать больных граждан, уничтожать нездоровых животных, больные или

несущие на себе инфекцию растения. По инициативе санитарных служб решаются вопросы о временном ограничении или прекращении движения через границу.

21.7 Режим закрытого административно территориального образования

Согласно ст. 1 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» в территориальных образованиях, в пределах которых расположены промышленные предприятия, связанные с производством ядерного оружия, радиоактивных материалов, военные и иные объекты, требующие принятия специальных мер по обеспечению их безопасного функционирования и охраны государственной тайны, устанавливается особый правовой режим.

Решение о создании или упразднении закрытого административно-территориального образования (далее – ЗАТО) принимается Президентом РФ по представлению Правительства РФ. ЗАТО является административнотерриториальной единицей, в которой действуют органы местного самоуправления. Ее территория определяется исходя из необходимости надлежащего обеспечения особого режима и с учетом потребностей развития населенных пунктов, входящих в состав закрытого образования или прилегающих к его территории.

Функционирование ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам

установления административной подчиненности и границы, полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в отношении данного образования, обеспечения действия особого режима, в том числе ограничение прав граждан и организаций.

Особый режим ЗАТО устанавливается в целях обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты сведений, составляющих государственную тайну, пресечения противоправных действий в отношении охраняемых предприятий и объектов, обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан, защиты окружающей среды.

Особый режим ЗАТО включает в себя:

режим запретной зоны и режим контролируемой зоны – границы запретной и контролируемой зон обозначаются хорошо видимыми знаками, надписями, оборудуются заграждениями и техническими средствами охраны;

ограничения на въезд и постоянное проживание; ограничения на полеты летательных аппаратов над

территорией закрытого образования; ограничения на ведение хозяйственной и

предпринимательской деятельности, владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом.

На территории ЗАТО не допускается создание и деятельность организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные

организации, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также деятельность международных организаций (объединений).

Положение о режимах конкретных закрытых административно-территориальных образований утверждается Правительством РФ.

Режим запретной зоны устанавливается внутри территории закрытого образования вокруг предприятия или объекта и предназначен для исключения доступа граждан на указанную территорию без производственной необходимости. Ответственность за организацию и обеспечение особого режима в запретной зоне возлагается на начальника предприятия или объекта.

Режим контролируемой зоны устанавливается на всей территории ЗАТО (за исключением территории объекта) для ограничения доступа граждан на данную территорию. Для осуществления санкционированного доступа граждан и проезда транспортных средств оборудуются контрольнопропускные пункты.

Для постоянного проживания на территории закрытого образования разрешается въезд гражданам, если они заключили трудовой договор с администрацией объекта или иными юридическими лицами, расположенными на территории этого образования, военнослужащим и сотрудникам ОВД, проходящим здесь службу, а также членам их семей. Кроме

того, въезд разрешается лицам, постоянно проживающим в населенных пунктах, входящих в состав ЗАТО.

Для временного пребывания на территорию контролируемой зоны разрешается въезд гражданам, которые:

являются родственниками лиц, постоянно проживающих на территории закрытого образования;

заключили трудовой договор с юридическими лицами, расположенными на территории закрытого образования;

имеют на данной территории недвижимое имущество. В случае производственной необходимости или для удовлетворения социально-культурных потребностей жителей ЗАТО может быть разрешен въезд и иных лиц.

Граждане, утратившие трудовые отношения с организациями, находящимися на территории ЗАТО, могут быть переселены за его пределы.

Пропускной режим на территорию закрытого административно-территориального образования включает в себя порядок входа и выхода граждан, въезда и выезда транспортных средств, порядок ввоза и вывоза грузов, документов и материальных ценностей, перечень должностных лиц, имеющих право на выдачу соответствующего вида пропусков, контроль за обоснованностью выдачи пропусков, своевременностью их изъятия и погашения.

Для поддержания особого режима привлекаются воинские подразделения, подразделения военизированной охраны объекта, а также подразделения органов внутренних дел,

дислоцированные на территории ЗАТО.

Раздел VI. РЕЖИМ ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Глава 22. СОДЕРЖАНИЕ И ОСОБЕННОСТИ РЕЖИМ А ЗАКОННОСТИ

В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ АДМ ИНИСТРАЦИИ

22.1 Содержание и значение законности

Законность – атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности аппарата публичной власти.

Развитая правовая основа исполнительнораспорядительной деятельности должна удовлетворять прежде всего следующим критериям:

соответствие юридических норм праву; господство закона; полнота и дифференцированность

системы норм; ее стабильность, непротиворечивость, высокая юридичес-

Организация и функционирование публичной администрации должны быть урегулированы в первую очередь актами высшей юридической силы – законами.

Важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.

Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъектов публичной административной власти между собою и с гражданами, негосударственными организациями. Это объясняется тем, что:

субъекты публичной исполнительной власти представляют многочисленную группу; с ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Число государственных служащих, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью;

субъекты публичной исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое число

нормативных актов, они обладают большими властными полномочиями. Они же непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами;

органы публичной исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, исправительные учреждения и т. д.). Кроме того, они наделены дискреционными полномочиями свободой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий.

Уровень законности в государстве прежде всего зависит от степени ее развития в исполнительно-распорядительной деятельности. Даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, но уровень законности в исполнительнораспорядительной деятельности низок, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности.

22.2 Особенности обеспечения режима законности в деятельности государственной администрации

Режим законности является общим для всех сфер государственного строительства, для всех организаций и граждан, всех отраслей права. Конечно, в исполнительнораспорядительной деятельности он имеет ряд особенностей:

на государственную администрацию возложена задача обеспечить соблюдение юридических норм огромным числом субъектов права;

главное требование законности к государственной администрации – законы и подзаконные нормативные акты ею должны неукоснительно соблюдаться. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью;

в настоящее время и в ближайшем будущем число действующих подзаконных актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность режима законности: подчинение администрации нормам, которые она сама выработала.

Очень важно, чтобы государственная администрация строго соблюдала законы при исполнении актов правосудия, обеспечивала неукоснительное исполнение международных, государственно-правовых и административных договоров. Таким образом, важная особенность законности – необходимость соблюдения наряду с нормами международных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой государственной администрацией;

нельзя и невозможно активную администрацию лишать дискреционных полномочий, жестко пеленать ее юридическими предписаниями. В рамках закона она должна иметь возможность выбора оптимальных вариантов;

целесообразно используя свои полномочия, действуя в правовых рамках, государственная администрация должна добиваться положительных результатов, созидать. Ее

деятельность должна быть эффективной, в ней законность и целесообразность должны органично сочетаться;

администрация обязана оперативно реагировать на события реальной жизни. Осуществляя руководство в условиях чрезвычайных обстоятельств, пресекая террористические действия, работая в других экстремальных ситуациях, субъекты административной власти действуют в условиях дефицита информации. Поэтому существует реальная и неустранимая возможность появления ошибок, нарушений законности. Конечно, деятельность нужно оценивать с позиций законности, но и результат, его цена очень важны;

иногда публичная администрация вынуждена действовать при отсутствии надлежащей законодательной базы. Например, когда ее «подводит» законодательная власть, принимая законы, для осуществления которых у администрации нет финансов. Или такая ситуация: за последние годы Конституционный Суд РФ принял ряд решений, признавших неконституционными некоторые нормы российских законов, но соответствующие изменения в законодательство вносятся не сразу. И тогда администрация вынуждена действовать в условиях правового вакуума;

учитывая огромный объем и разнообразие властной деятельности и отсутствие юридического образования у многих государственных и муниципальных служащих, для обеспечения режима законности в их деятельности нужна

боˆльшая система гарантий.

22.3 Система гарантий законности деятельности публичной администрации

Последовательная и строгая реализация законности предполагает наличие соответствующей системы ее гарантий. Среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения режима законности.

Среди общих условий можно различать политические,

экономические, орг анизационные, идеолог ические, юридические.

Политическими предпосылками законности являются режим демократии, гласность. А они, как показал опыт многих стран, будут реальными только в условиях существования независимого от государства гражданского общества, политического плюрализма, свободы печати, разделения властей.

К его экономическим предпосылкам можно отнести как достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, так и фактическую гарантированность прав граждан, организаций, их экономическую свободу, многоукладность экономики, существование рынков товаров, капиталов, труда. Следует отметить взаимосвязь экономических свобод, конкуренции с политическими свободами, плюрализмом, демократией вообще и в обеспечении законности в частности. Да и как могут

существовать, например, независимые средства массовой информации, если у них нет независимых от государства источников средств.

Огромное значение для существования правопорядка имеет правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека. Велико значение хорошо осуществляемого убеждения, в частности умело организованного поощрения (идеолог ические предпосылки) .

На состояние законности немалое влияние оказывают такие орг анизационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связей с общественностью, совершенствование разрешительной системы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.

К числу общих условий законности относится и состояние системы законодательства (юридические предпосылки) . Речь идет о качестве законов, полноте правового регулирования, процессуальном обеспечении материально-правовых предписаний, закреплении системы эффективных гарантий.

Специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения законности – контроль и принуждение.

22.4 Содержание и виды контроля за деятельностью публичной администрации

В системах социального управления контроль – важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений. Контроль выявляет соотношение сущего (фактического) и должного (того, что должно быть). Он необходим для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процессов.

Содержание контроля состоит из:

наблюдения за функционированием подконтрольных субъектов и объектов, получения объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их состояния. Формы сбора информации – изучение данных учета, отчетов проверки документов, инвентаризации, ревизии, получение объяснений и др.;

анализа собранной информации, выявления тенденций, причин, разработки прогнозов;

разработки и принятия мер по предотвращению вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов, пресечения противоправной деятельности;

учета нарушений, выявления их причин и условий; выявления виновных, привлечения их к ответственности.

В одних случаях контролирующие субъекты вправе сами

решить вопрос о дисциплинарной, материальной, административной ответственности виновных, в других – обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами, должностными лицами.

В зависимости от объема осуществления контрольных действий различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности. Напомним: надзор – это суженный контроль.

Внешний контроль за государственной администрацией осуществляется извне всеми иными государственными органами: Президентом, законодательными органами, судами, прокуратурой. В самой государственной администрации существуют разные организационно-правовые формы контроля, среди которых нужно различать осуществление соответствующих полномочий субъектами линейной власти (органами общей компетенции в отношении подведомственных им органов и внутриведомственный контроль) и субъектами функциональной власти (финансовый контроль и другие виды надведомственного контроля).

По времени осуществления различают предварительный (например, при выдаче лицензий, субсидий), текущий (проверка санитарными, противопожарными органами, техосмотр автотранспортных средств) и последующий (приемка законченных строительных объектов, налоговая проверка и т. п.) контроль.

Используя разные критерии, необходимо различать контроль сплошной и выборочный, фактический (инвентаризация, например) и документальный, внутриведомственный и межведомственный. Проверки могут проводиться по местонахождению субъекта, осуществляющего контроль, и по местонахождению проверяемых лиц, материальных ресурсов, сооружений, природных объектов. В частности, ст. 87 НК РФ устанавливает, что «налоговые органы проводят камеральные или выездные налоговые проверки».

22.5 Президентский контроль за государственной администрацией

В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ обладает большими полномочиями по контролю за исполнительными органами государственной власти.

Президент может контролировать непосредственно, но главным образом осуществляет контроль через свою Администрацию. Он реализует контрольные полномочия при подготовке вопросов об отставке Правительства РФ, освобождении от должности руководителей центральных органов исполнительной власти, назначенных им военачальников, дипломатических представителей в иностранных государствах и других должностных лиц.

На Администрацию Президента РФ возложено обеспечение контроля Президента РФ за деятельностью государственной администрации. М ногие структурные подразделения Администрации вправе контролировать

определенные направления работы публичной администрации. Например, Аналитический центр Администрации Президента РФ по специальным президентским программам обязан контролировать выполнение федеральных государственных программ.

На другое структурное подразделение Администрации –

Управление Президента РФ по работе с обращениями г раждан – возложено осуществление контроля за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации. Ему поручены анализ и обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах, на личном приеме и на основе этого оперативное и периодическое информирование Президента РФ о количестве и характере обращений граждан. Управление готовит предложения по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы.

Главное контрольное управление Президента РФ является структурным подразделением Администрации. Оно и его территориальные органы (окружные инспекции) действуют как система, обеспечивающая реализацию полномочий Президента РФ и по его поручению осуществляющая контроль.

В функции Главного контрольного управления входит: контроль и проверка исполнения федеральными органами

и органами исполнительной власти субъектов Федерации, а

также орган Российской Федерации; контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и руководителя Администрации;

подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Главное контрольное управление решает следующие

осуществляет контроль и проверку деятельности подразделений Администрации Президента РФ;

организует контроль органов исполнительной власти; взаимодействует с федеральными органами

государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации при осуществлении проверки исполнения федеральных законов;

вносит по результатам проверок предложения Президенту РФ о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Главное контрольное управление имеет право :

создавать комиссии для проведения проверок и принятия в ходе проверок необходимых мер по оперативному устранению выявленных нарушений и их предупреждению;

требовать от органов исполнительной власти, а также от организаций документы, объяснения и другую информацию для проведения проверок;

вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу нарушений и неисполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ;

вносить предложения Президенту РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности соответствующих должностных лиц до принятия решения по результатам проверки;

ставить перед соответствующими руководителями вопросы о наложении дисциплинарных взысканий на государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими возложенных на них обязанностей, а также о временном отстранении их от должностных обязанностей;

направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям органов исполнительной власти. Предписания подлежат безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок или в срок, установленный в предписании, должны быть приняты меры по устранению нарушений, и о результатах должно быть сообщено в Главное контрольное управление.

Важная роль в осуществлении президентских контрольных полномочий принадлежат полномочным представителям Президента РФ в административных округ ах .

В соответствии с изданным в 2000 году Указом Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений образован институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных органах (было создано 7 федеральных округов; в настоящее время – 8).

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента РФ.

Назначает и освобождает его от должности Президент РФ, полномочный представитель подчиняется непосредственно Президенту РФ.

Полномочный представитель назначается на должность на срок, определяемый Президентом РФ, но не превышающий срока исполнения Президентом своих полномочий.

Основными задачами полномочного представителя являются:

организация в федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

организация контроля за исполнением в федеральном

округе решений федеральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ.

Полномочный представитель в целях решения в федеральном округе возложенных на него задач:

обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти;

анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов и состояние с кадровой обеспеченностью в этих органах;

согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ или федеральными органами исполнительной власти;

согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Федерации представления о награждении государственными наградами, присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;

организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за

реализацией федеральных программ; вносит Президенту РФ предложения о приостановлении

действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Полномочный представитель имеет право вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов и применении к ним мер дисциплинарного взыскания.

Подводя итоги, можно выделить основные особенности президентского контроля:

он охватывает все сферы деятельности федеральной, а также некоторые – региональной, исполнительной власти;

он состоит в проверке выполнения положений Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента

и Правительства РФ;

в основном он осуществляется структурными подразделениями и должностными лицами, находящимися в системе Администрации Президента РФ;

его результаты могут быть использованы Президентом РФ для поощрения отличившихся, принятия мер воздействия, предусмотренных Конституцией РФ, привлечения виновных к дисциплинарной ответственности;

субъекты, осуществляющие контроль, вправе доложить

Президенту РФ об обнаруженных недостатках, могут вносить представления, направлять предписания в исполнительные органы государственной власти. Но сами поощрять, наказывать, выделять средства и т. п. не вправе.

Глава 23. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ АДМ ИНИСТРАЦИИ

23.1 Основания и виды судебного контроля за законностью деятельности публичной администрации

Рассмотренный ранее важнейший аспект судебного контроля – право граждан на судебную защиту (административная юстиция) – лишь одна из форм судебного надзора.

Здесь следует внести некоторую ясность. Строго говоря, суд контролирует законность деятельности, т. е. осуществляет надзор. Но в судебной системе издавна существует надзор за законностью вступивших в силу актов правосудия. И чтобы не было путаницы понятий, судебный надзор за публичной администрацией стали называть судебным контролем.

Итак, наряду с указанной формой существуют и другие: рассмотрение жалоб организаций; рассмотрение исков налоговых и иных органов о

взыскании штрафов, приостановлении деятельности, отзыве лицензии;

рассмотрение требований и протестов органов государственной власти о признании незаконными актов публичной администрации;

проверка судами (судьями) при рассмотрении уголовных, гражданских, административных дел законности административных актов, имеющих значение для разрешения дел;

проверка судами при рассмотрении уголовных и административных дел качества расследования;

рассмотрение дел о преступлениях и административных правонарушениях, совершенных государственными и муниципальными служащими;

санкционирование судьями недобровольного психиатрического лечения и лечения туберкулеза, помещения несовершеннолетних в спецшколы, ряда оперативнорозыскных мероприятий (нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, неприкосновенности жилища) и процессуальных действий.

Судебный надзор за исполнительной властью может осуществляться по жалобам (искам) граждан и организаций, по требованиям государственных органов, по протестам прокуроров, а также по инициативе самих судов. В настоящее время он осуществляется очень широко, формы его многообразны. Регулируется судебный надзор Конституцией РФ, КоАП РФ, Арбитражным процессуальным, Гражданским процессуальным, Уголовно-процессуальным кодексами РФ и другими федеральными законами.

Существуют два вида судебного контроля за публичной исполнительной властью: прямой и косвенный . Прямой

осуществляется по заявлениям (жалобам, искам) субъектов права на незаконные деяния. Суд констатирует законность или незаконность акта и в резолютивной части решения признает его законным или незаконным, а значит, недействующим. Прямой контроль реализуется также по протестам прокуроров, по заявлениям одних субъектов публичной власти о признании неправомерными действий, решений других субъектов публичной власти. Например, с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ и другие субъекты публичной власти (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ). Сходную норму закрепляет и ч. 2 ст. 192 АПК РФ.

Широко осуществляется и косвенный судебный контроль: оценка законности административных деяний при рассмотрении дел о юридической ответственности за неисполнение норм права, властных предписаний, за злоупотребление властью, халатность и т. д. Рассматривая такие уголовные и административные дела, суд может решить вопрос о наличии в действиях гражданина, должностного лица состава правонарушения только после того, как он признает правомерным нормативный или правоприменительный акт.

Рассматривая гражданские дела о восстановлении на работе, отказе в выплате военнослужащему определенных сумм, об имущественной ответственности за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу субъектами

публичной власти (ст. 1069, 1070 ГК РФ), и т. д., суд сначала должен определить: были ли законными действия (бездействие) администрации. И на основе такого вывода он решает вопрос о восстановлении на работе, взыскании соответствующих сумм и т. д.

Кроме того, при рассмотрении дел о привлечении виновных к административной или уголовной ответственности суд проверяет, правильно ли в ходе досудебного расследования квалифицированы действия виновного, соблюдены ли соответствующие процессуальные нормы (о признании потерпевшим, вручении копии протокола и т. д.).

Выводы, к которым суд приходит при осуществлении косвенного надзора, используются:

при принятии решения (приговора) по делу (о восстановлении на работе, привлечении к ответственности, оправдании и т. д.). Так, «суд, установив отсутствие оснований для применения конкретной меры ответственности и руководствуясь частью 2 ст. 211 АПК РФ, принимает решение о признании незаконным и об изменении оспариваемого постановления в части назначения наказания. В данном случае в резолютивной части решения указывается мера ответственности, назначенная судом с учетом названных обстоятельств» [65] ;

для внесения в соответствующие организации частных определений (ст. 226 ГПК РФ), представлений (ст. 29.13 КоАП РФ).

При косвенном контроле незаконность акта констатируется в мотивировочной части судебного приговора, решении, а в резолютивной части об этом ничего не говорится. Но при проверке законности и правоприменительных актов косвенно своим решением о взыскании, восстановлении на работе, об оправдании и т. д. суд признает акт публичной власти недействующим, не подлежащим применению.

23.2 Понятие и особенности административного судопроизводства

За последние годы сделано много для развития судебной системы. Вот лишь некоторые очень важные ее аспекты:

были созданы две новые подсистемы правосудия: арбитражная и конституционно-уставная; восстановлен институт мировых судей;

законодательно закреплено, а на практике реализовано резкое расширение судебной защиты прав и законных интересов субъектов права. Сейчас гражданин, юридическое лицо вправе обжаловать в суд фактически любой акт публичной власти: действие и бездействие, правоприменительный и нормативный, принятый единолично и коллегиально, гражданской и военной администрации и т. д.

Вопрос о расширении судебного контроля, права граждан на судебную защиту сейчас не стоит. Для совершенствования системы правосудия, судебной защиты прав граждан необходимо совершенствование процессуального права и системы судоустройства. Представляется, что именно с этих

позиций следует решать вопросы административного судопроизводства.

Конституционную основу административного судопроизводства образуют положения ст. 10, 35, 118 и 126 Конституции РФ.

Положение ст. 118 Конституции РФ об административном судопроизводстве до сего времени можно считать программным. Лишь в 2002 году оно было частично реализовано, когда начали действовать нормы КоАП РФ, в соответствии с которыми судам были переданы на рассмотрение более 160 составов административных правонарушений. Одновременно было закреплено правом, что суды рассматривают эти дела в порядке, установленном КоАП РФ, а значит, на основе административно-процессуальных норм.

Так, если в 2001 г. в судах общей юрисдикции по первой инстанции было рассмотрено 1,8 млн дел об административных правонарушениях, в 2004 г. – 3,8 млн, в 2005 г. – 4,3 млн дел, то в 2006 г. уже 5 млн дел об административных правонарушениях, а в 2007 г. уже 5 млн 553 тыс. дел [66] .

Исходя из общего понятия правосудия, можно назвать основные признаки административного судопроизводства: административные дела (1) рассматриваются судами (2) в соответствии с административно-процессуальными нормами

Прежде чем переходить к анализу особенностей

административного судопроизводства, следует подчеркнуть, что действующее законодательство и практика знает две разновидности административных дел:

1) административные дела, решаемые публичной администрацией, а значит, в административном порядке (о призыве, лицензировании, назначении и др.);

2) административные дела, решаемые в судебном порядке. Речь идет об административных делах в системе

Первый признак административного судопроизводства

состоит в решении административных дел (административноделиктных и административно-тяжебных). Наибольшее число административно-деликтных дел – дела об административных правонарушениях. К этой же группе относятся дела о помещении граждан в специальные помещения на срок свыше 48 часов, об отзыве лицензий, о направлении несовершеннолетних в специальные образовательные учреждения и др. В общем, это дела, которые возбуждает, а затем передает в суды публичная администрация с целью применения мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам, совершающим, по ее мнению, неправомерные действия.

Административно-тяжебными признаются дела по оспариванию деяний (действий, актов, бездействия) субъектов публичной власти. В большинстве случаев они инициируются в судах субъектами частного права (гражданами, частными

организациями) и намного реже – субъектами публичной власти (налоговыми, таможенными органами, прокурорами, главами администраций). А административно-деликтные дела суды рассматривают только на основании материалов, направленных субъектами публичной власти.

М ожно отнести к административным дела, связанные с восстановлением на должностях государственных служащих, особенно военнослужащих, дела о возмещении ущерба, причиненного гражданам или юридическим лицам незаконными действиями субъектов публичной власти (ст. 1069, 1070 ГК РФ).

Второй важнейший признак административного судопроизводства в том, что это особый вид правосудия. Сейчас в России административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции (в том числе военными, мировыми) и арбитражными.

Дискуссионным является вопрос, какие суды будут осуществлять административное судопроизводство. В мировой практике и среди российских юристов существуют в основном два мнения по этому вопросу.

Первое – создать систему специальных административных судов и поручить им рассмотрение административных дел.

Второе мнение (и оно представляется предпочтительным) – оставить за судами общей юрисдикции и арбитражными судами те административные дела, которые они сейчас рассматривают (конечно, подведомственность ряда

категорий дел можно изменить). Но в рамках районных судов проводить специализацию судей по уголовным, гражданским, административным делам, а в областных, краевых, республиканских судах и Верховном Суде РФ создать коллегии по административным делам.

Третий важнейший признак административного судопроизводства – особые правила производства, его процессуальная форма. В названии каждого из четырех закрепленных Конституцией РФ судопроизводств отражена отраслевая принадлежность регулирующих его процессуальных норм: уголовное (на основе уголовнопроцессуальных норм), гражданское (на основе гражданскопроцессуальных и арбитражных норм), конституционное (на основе конституционно-процессуальных норм) и административное, которое должно осуществлять на основе административно-процессуальных норм (судопроизводство в арбитражных судах состоит из рассмотрения гражданских и административных дел на основе АПК РФ).

М ировой опыт показал, что административно-тяжебные дела могут рассматриваться как в рамках гражданского, так и в рамках административного судопроизводства. «Разрешение административных споров… может осуществляться в двух процессуальных формах: а) гражданско-процессуальном и б) в