з 5. Административно-правовые отношения

Административно-правовое отношение - разновидность правовых отношений, оно обладает общими признаками, ха рактерными для всех видов правоотношений. Это, во-первых, первичность правовых норм и, как следствие, наличие регули рующего воздействия правоотношения на конкретное общест венное отношение конкретной правовой нормы, придающей ему юридическую форму. Во-вторых, это регламентация право вой нормой действий сторон этого отношения, придающая им юридическую силу. В-третьих, это корреспонденция обязанно стей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой. В-четвертых, это специфичность состава любого вида правоотношений, элементами которого являются субъекты (участники отношений), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание, в котором различаются фактическая сторона (поведение субъектов) и юридическая сторона (субъек тивные права и обязанности).В научных публикациях высказываются различные мнения по поводу объектов правоотношения. Одни авторы единствен ным объектом любого правоотношения считают действия, по ведение людей; другие в качестве самостоятельного объекта вы деляют имущественные отношения, иногда именуемые предме том (материальные ценности, вещи), и неимущественные отношения (действия, поведение людей). Объекты правоотно шения, в свою очередь, могут быть подразделены на непосред ственные и более отдаленные (вторичные). Непосредственным объектом административных правоотношений (равно как и других видов правоотношений) является поведение человека, его действия, деяния. А через управляемые действия (поведе ние, деяния) оказывается опосредованное воздействие (влия ние) как на предметы материального мира, так и на продукты духовного творчества .Наряду с общими признаками, характерными для всех видов правоотношений, административные правоотношения имеют и свои особенности. Однако вопрос об этих особенностях в науч-ной литературе всегда носил дискуссионный характер и в пери од перехода от плановой экономики к рыночным отношениям приобрел еще большую актуальность.Итак, особенностями административно-правовых отноше ний являются следующие.

В отличие от гражданско-правовых и ряда других видов правоотношений административно-правовые отношения по строены на началах лвластьЧподчинение, в которых отсутст-вует юридическое равенство сторон. Конечно, для администра тивно-правовых отношений по вертикали, когда управление предполагает подчинение участников совместной деятельности единой управляющей воле, такой подход обоснован. Однако с предоставлением новой Конституцией РФ 1993 г. и Федератив ным договором более широких полномочий субъектам РФ и органам местного самоуправления, появлением предприятий и организаций различных видов собственности, развитием ры ночных отношений все большее распространение получают от ношения по горизонтали между органами исполнительной вла сти, местной администрацией и другими участниками, в кото рых они выступают как равноправные стороны управленческой деятельности. Это касается соглашений о разграничении (деле гировании) полномочий между органами исполнительной вла сти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и субъектов РФ и органов местного самоуправления (местной ад министрации) - с другой, о заключении административных договоров между органами государственного управления (мест ной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, соглашений о взаимодействии, координации деятельности, намерениях между равноправными органами ис полнительной власти, местной администрацией одинакового уровня, общественными объединениями, негосударственными предприятиями и учреждениями.Характер государственно-управленческой деятельности обусловливает необходимость выделения субъекта управления, т. е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, которая в пределах своей компе тенции обязана реализовать государственно-властные полномо чия для защиты публичных (государственных, общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан.Вот почему наличие в административно-правовых отноше-ниях (как вертикальных, так и горизонтальных) органа государ ственного управления (либо в отдельных случаях общественной организации или иной негосударственной организации, кото рой государством поручено осуществление определенной госу-дарственной функции) обязательно.

Сфера государственного управления является управляе мой сферой. Следовательно, в административно-правовых от ношениях находят отражение все основные качества, присущие государственному управлению, а также публичные интересы, реализуемые в процессе практического осуществления функ-ций органами исполнительной власти и местной администра цией. Налицо связь административно-правовых отношений не только с внешним выражением, но и с фактическим обеспече нием целей и задач, стоящих перед исполнительной властью.Административно-правовые отношения по своей сути - организационные, возникающие по инициативе любой из сто рон.Между сторонами административно-правовых отношений возникают споры, разрешаемые, как правило, во внесудебном административном порядке. Однако в случае неразрешения конфликта в административном порядке в подавляющем боль шинстве случаев другая заинтересованная сторона вправе обра титься в суд с требованием о восстановлении ее законных прав и интересов, нарушенных исполнительной властью.Административно-правовые отношения возникают, изме няются и прекращаются при наличии условий, предусмотрен ных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты - обстоятельства, при которых в соответствии с данной нормой между субъектами управленче ской деятельности должны произойти конкретные правоотно шения. В качестве юридических фактов выступают, как прави ло, правомерные либо неправомерные действия, иногда - со бытия.В качестве особенности юридических фактов по админист ративному праву следует указать то обстоятельство, что основ ным видом правомерных действий, вызывающих возникнове-ние, изменение и прекращение административно-правовых от ношений, служат индивидуальные правовые акты органов исполнительной власти (местной администрации), их должно стных лиц, адресованные конкретному адресату и связанные с конкретной ситуацией. В качестве юридических фактов могут быть и правомерные действия граждан, юридических лиц, адре сованные органу исполнительной власти (жалобы, претензия и т. д.), которые влекут возникновение конкретных админист ративно-правовых отношений.

Неправомерные действия связаны с нарушениями предпи саний административно-правовых норм. В первую очередь это административные и дисциплинарные правонарушения, касаю щиеся сферы государственного управления и влекущие юрис- дикционные правоотношения. К числу неправомерных отно сятся и бездействие при наличии предусмотренной нормой права обязанности совершать определенные действия. Собы тия - это явления, не зависящие от воли людей, т. е. стихий ные бедствия, эпидемии, эпизоотии и т. д.С учетом современных реалий целесообразно выделить сле дующие черты административно-правовых отношений: а) воз никают в процессе государственного управления (или в сфере государственного управления); б) имеют в качестве обязатель ного субъекта орган государственного управления (или орган исполнительной власти), т. е. постоянным участником админи-стративно-правовых отношений является официальный и пол номочный субъект государственного управления (субъект ис полнительной власти), представляющий публично-правовой интерес, действующий от имени государства и реализующий свою управленческую компетенцию; в) характеризуются отно шениями власти-подчинения и юридическим неравенством сторон; г) возникают для решения задач и осуществления функций управления в целях удовлетворения публичных или индивидуальных интересов по инициативе любого из субъектов этих отношений; д) имеют организующее начало, так как адми нистративно-правовые отношения - это форма, в рамках кото рой и происходит организующее воздействие государственного управления на соответствующие объекты управления; е) отли чаются особым правовым режимом обеспечения законности и своей правовой зашиты (как правило, речь идет о трех спосо бах - административном, судебном и прокурорском).В первом случае (административный способ) споры, возни кающие между субъектами этих отношений, решаются в адми нистративном (внесудебном) порядке, т. е. вышестоящими ор ганами управления и должностными лицами, и направлены на проверку законности совершенных действий или принятых ад-министративных актов (управленческих решений). Админист ративный порядок рассмотрения споров в каждом случае дол жен быть дополнен возможностью (если гражданин не удовле творен решением по своей жалобе) последующего оспаривания в суде. Если административно-правовые отношения могут воз-никать по поводу осуществления субъектами исполнительной власти своей управленческой компетенции, то и гражданин в каждом случае должен иметь право на судебную защиту послед ствий реализации такой компетенции, если он считает, что ор ганы управления нарушили его права и свободы.Во втором случае (судебный порядок) закон предоставляет возможность направить жалобу о нарушении органами государ ственного управления и местного самоуправления (а также их должностными лицами и служащими) и другими субъектами права прав и свобод граждан в суд, если решения (администра тивные акты) или действия (бездействие) нарушили их права и свободы. Это важнейшая черта административно-правовых от ношений, без которой нецелесообразно вести речь о сущности и видах современных административно-правовых отношений.И наконец, в третьем случае (прокурорское реагирование) существует возможность опротестования органами прокуратуры незаконных административных актов (решений) органов ис-полнительной власти и их должностных лиц. Вместе с тем про тесты, принесенные прокурором на такие решения, автомати чески их не отменяют.Все признаки административно-правового отношения дают возможность говорить о необходимости установления особого судебного порядка защиты прав и свобод граждан ог произо-шедшего их нарушения и повлекших неблагоприятные для гра ждан последствия.Если иметь в виду судебное рассмотрение административ ных дел, то принципы, характерные для гражданского или уго ловного судопроизводства, - законность, непосредственность, равенство перед законом, публичность и гласность, состяза-тельность, национальный язык в производстве, объективная истина, диспозитивность, устность - типичны и для производ ства по делам об административных правонарушениях, которое является одним из видов административного процесса. Более того, для административного судопроизводства характерен та кой принцип, как оперативность производства по делам об ад министративных правонарушениях, который связывается с краткостью процессуальных сроков в сфере применения мер административной ответственности. Конечно, в данном случае речь идет о рассмотрении судом дела об административном правонарушении, что не является характеристикой осуществле ния порядка оспаривания в суде действий и решений, нару-шающих права и свободы граждан. Вместе с тем, учитывая, что упомянутые принципы уже давно установлены для одного из многих видов административного процесса, можно прогнози-ровать, что демократические принципы административного процесса будут со временем распространены и на сферу кон троля за административно-процессуальной деятельностью орга нов управления, государственных и муниципальных служащих.Административно-правовым правоотношениям присуще широкое разнообразие в зависимости от характера и видов управленческой деятельности, ее участников, от того, какие функции государственного управления реализуются, от постав ленных перед органами исполнительной власти (местной адми нистрацией) целей и т. д.По целям административно-правовые отношения подразде ляются в первую очередь на охранительные (в том числе деликт- ные) и регулятивные, что соответственно сказывается на при менении различных методов и форм управленческой деятель ности. По составу участников административно-правовые отношения можно разграничить на отношения, участники ко торых принадлежат к государственному аппарату (государст-венные органы и их должностные лица), отношения между ор ганами исполнительной власти (местной администрацией) и государственными предприятиями, учреждениями, организа циями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и общественными организациями, трудовыми коллективами, отношения между органами испол нительной власти (местной администрацией) и негосударствен-ными коммерческими организациями, отношения между орга нами исполнительной власти (местной администрацией) и гра жданами.По направлению деятельности выделяются:административно-правовые отношения органов исполни тельной власти (местной администрации) общей компетенции, т. е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ; правительства республик - субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская, районная, сельская адми нистрация);административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управ ления, находящихся в их ведении;