Исполнять ли международный договор? Соотношение норм международного и национального права

Будылин С.Л. Конвенция или Конституция? Международное право и пределы государственного суверенитета // Закон. 2013. № 12. С. 64-80.

Полный текст статьи:

В предыдущем разделе мы обсудили вопрос о том, имеют ли нормы международного права прямое действие в национальной правовой системе. Теперь рассмотрим другой вопрос: имеют ли они приоритет перед национальными нормами? Ведь сам по себе монизм или дуализм данной правовой системы еще не предрешает того, какие из норм имеют приоритет в смысле внутреннего права, то есть для национального суда.

Опять посмотрим, как с этим обстоит дело в разных странах.

Нидерланды

В Нидерландах международный договор, одобренный парламентом, согласно Конституции (Grondwet), имеет приоритет перед национальным законом, а в определенном смысле – даже перед самой Конституцией.

Согласно Конституции Нидерландов, международные договоры вступают в силу для Королевства, только если одобрены парламентом (Staten Generaal). Однако парламент может определить и случаи, когда такое одобрение не требуется. Кроме того, процедуру одобрения также определяет сам парламент, и она может подразумевать и «молчаливое одобрение». Если международный договор противоречит Конституции, ничего страшного: он просто должен быть одобрен двумя третями каждой палаты парламента (ст. 91 Конституции).

Крайне любопытно, что согласно статье 120 Конституции Нидерландов, конституционность актов парламента и международных договоров не может оцениваться судами (соответственно, конституционный суд в Нидерландах отсутствует). В то же время согласно статье 94 Конституции, нормативные акты Нидерландов не подлежат применению, если они противоречат положениям «международных договоров, имеющих обязательную силу для всех лиц». В результате суды Нидерландов не имеют возможности, например, признать недействительным национальный закон на основании нарушения им прав человека, установленных Конституцией, но вполне могут признать недопустимым применение того же закона на основании того, что он нарушает Европейскую Конвенцию по правам человека.

Так, в 1986 году Верховный Суд Нидерландов рассматривал дело из области семейного права (дело «Spring»).[1] Речь шла о ребенке, рожденном вне брака: хотя родители и проживали совместно, но вступать в брак желания не имели. По тогдашнему законодательству Нидерландов, такие родители не имели родительских прав в отношении ребенка, а могли лишь оформить совместную опеку над ним.

Верховный Суд (а не ЕСПЧ, отметим) определил, что данное положение дел противоречит Европейской Конвенции по правам человека (статья 8 и статья 14). В результате Суд признал не подлежащими применению ряд норм Гражданского кодекса Нидерландов и дал, мягко говоря, неочевидное толкование ряду других его норм, чтобы привести национальное законодательство в соответствии с Конвенцией. Можно сказать, что в этом деле Верховный Суд принял на себя довольно спорную роль «позитивного законодателя» (от которой он вообще-то обычно воздерживается), фактически переписав нормы Гражданского кодекса, противоречащие, по мнению Суда, Конвенции.[2] Это дело демонстрирует приоритет международного договора перед национальным законодательством Нидерландов.

Великобритания

Напротив, в Великобритании подобного приоритета международных соглашений нет. Принятый Парламентом закон имеет приоритет в отношении ранее заключенного исполнительной ветвью власти и имплементированного в национальное право международного договора, во всяком случае, если именно такое намерение было явно выражено законодателем.[3] Это правило явствует из судебных прецедентов.[4]

Из сказанного следует, например, что Великобритания (по крайней мере, с ее собственной точки зрения) имеет правовую возможность при желании выйти из Европейского Союза решением своего Парламента, что бы ни говорилось об этом в документах самого ЕС. Конституции как единого документа в Соединенном Королевстве нет; все акты Парламента в принципе имеют равную силу (хотя, как обсуждалось выше, существует мнение о том, что некоторые – «конституционные» – законы, в отличие от «обычных» могут быть отменены лишь «явным» волеизъявлением Парламента).

США

В США (как, видимо, и в большинстве стран мира) нормы Конституции имеют более высокий статус, чем нормы международных договоров.[5] Международные договоры, заключенные Президентом с одобрения Сената, в США имеют равный статус с федеральным законом, а, значит, принятый позднее федеральный закон может изменить норму, ранее введенную международным договором.[6] Это правило (о равной силе федерального закона и международного договора) не следует с очевидностью из текста соответствующей статьи Конституции США,[7] но было установлено Верховным Судом США еще в 1888 году,[8] а затем подтверждено и уточнено им же в 1957 году.[9]

«[Верховный] Суд регулярно и единообразно признавал верховенство (supremacy) Конституции по отношению к международному договору (treaty), - писал судья Верховного Суда Хьюго Блэк в решении по последнему из процитированных дел. – Суд также неоднократно высказывал позицию, что акт Конгресса, который обязан соответствовать Конституции, полностью равен по силе (on a full parity) с международным договором, и что, когда закон (statute), принятый позднее, противоречит договору, закон лишает договор силы (renders null) в противоречащей закону части».[10]

На практике законодатели США обычно воздерживаются от принятия законов, явно противоречащих международным договорам США. Однако иногда такое случается, например, в налоговом законодательстве. Так, Конгрессом был принят ряд законов, направленных на предотвращение уклонения от налогов, противоречащих, по-видимому, требованиям международным налоговых договоров США.[11]

Австрия

А вот австрийская Конституция (Bundes-Verfassungsgesetz) различает два разных статуса международных договоров, в зависимости от процедуры их одобрения законодательным органом. Следует сказать, что в Австрии законы принимаются Национальным советом (Nationalrat), нижней палатой парламента, а Федеральный совет (Bundesrat) имеет лишь право вето, да и то преодолимого.[12] При этом конституционные законы принимаются Национальным советом квалифицированным большинством (в три четверти).[13] Международные договоры по общему правилу одобряются так же, как и «обычные» законы, а договоры, изменяющие или дополняющие конституционные законы, одобряются по процедуре, предусмотренной для конституционных законов.[14] В соответствии со статусом законов и международных договоров решается и вопрос о приоритете. В частности, Европейская Конвенция по правам человека имеет в Австрии статус конституционного закона. Соответственно, в случае конфликта Конвенции и Конституции подлежит применению, по-видимому, более поздняя по времени норма.[15]

Германия

Многие страны романо-германской семьи права считают нормы международных соглашений приоритетными и даже включают это положение в свою конституцию. Но вот в конституции Германии (Grundgesetz, Основной закон), например, такого положения нет. Согласно Основному закону, законы в Германии принимает Федеральное собрание (Bundestag) при некотором участии Федерального совета (Bundesrat).[16] При этом для изменения Основного закона требуется, как правило, две трети голосов и в Федеральном собрании, и в Федеральном совете.[17] Международные договоры заключает Президент, но при этом «договоры, регулирующие политические отношения Федерации и касающиеся предметов федерального законодательства» подлежат одобрению законодателем в форме федерального закона.[18] Приоритета международных соглашений перед федеральными законами Основной закон не устанавливает.

Вместе с тем «общепризнанные нормы международного права» (die allgemeinen Regeln des Völkerrechtes) автоматически являются составной частью федерального права, порождают права и обязанности для резидентов Германии и имеют приоритет перед законами.[19]

Несмотря на вышесказанное, Конституционный Суд Германии в 2004 году признал, что, с одной стороны, международное соглашение имеет тот же статус, что и «обычный» федеральный закон, но, с другой стороны, законодатель при принятии нового закона может игнорировать положение международного права лишь в «исключительных случаях», а именно, для избежания «нарушения фундаментальных конституционных принципов».[20] Данный прецедент Конституционного Суда Германии весьма важен для нашего обсуждения (речь шла о конфликте позиций ЕСПЧ и немецких судов в «деле Гергюлю»).

Другие страны Европы

Как видим, тезис о безусловной приоритетности международных соглашений по отношению к национальному закону (известный российскому праву) отнюдь не является общепринятым, особенно в англосаксонской правовой семье.

Вместе с тем во многих странах романо-германской системы права положения международного договора имеют приоритет над положениями национального закона.[21]

Во многих странах это положение о приоритете международных норм включено в национальную конституцию, причем такое включение – относительно недавняя тенденция. По-видимому, первой такой конституцией была конституция Японии от 1947 года, за которой затем последовали Нидерланды, Франция и другие.[22]

Вообще по подсчетам немецкого правоведа Клауса Фогеля, из 43 европейских государств 17 имеют в своей конституции положения, дающие приоритет международным соглашениям над национальным законом (включая законы, принятые позднее соответствующего договора); 2 государства имеют подобные положения в дополнительных конституционных законах; 5 государств имеют неписаные конституционные нормы аналогичного содержания; 6 государств предоставляют приоритет как минимум международным договорам в отношении прав человека – и только 12 государств вообще не имеют подобных положений ни в своей конституции, ни в неписаных правилах (по состоянию на 2006 год; расхождение в одно государства остается на совести автора подсчетов).[23]

В России нормы ратифицированных федеральным законом международных соглашений имеют приоритет перед федеральным законом, но, по-видимому, не перед Конституцией.

[1] Верховный Суд Нидерландов. Решения от 21 марта 1986 г. NJ 1986, 585-588. (“Spring.”)

[2] Uzman J., Barkhuysen T., van Emmerik M.L. The Dutch Supreme Court: A Reluctant Positive Legislator? // Electronic Journal of Comparative Law. 2010. Vol. 14.3. . P. 16.</http:>

[3] Vogel K. Op. cit. P.4.

[4] См., например: Апелляционный Суд Англии и Уэльса. Padmore v Inland Revenue Commissioners [1989] STC 493; Высокий Суд Англии и Уэльса. Padmore v Inland Revenue Commissioners (No 2) [2001] STC 280 (дело о налоге на доходы резидента Великобритании, получаемые через офшорное товарищество).

[5] См., например: Верховный Суд США. Geofroy v. Riggs, 133 U.S. 258, 267 (1890) (дело о наследстве, получаемом гражданином Франции от гражданина США).

[6] Avi-Yonah R.S. Tax Treaty Overrides: A Qualified Defence of U.S. Practice // Tax Treaties and Domestic Law. Edited by G. Maisto. Amsterdam, 2006. P.65.

[7] U.S. Constitution, Art. VI, Cl. 2.

[8] Верховный Суд США. Whitney v. Robertson, 124 U.S. 190, 195 (1888) (дело о таможенных пошлинах).

[9] Верховный Суд США. Reid v. Covert, 354 U.S. 1, 18 (1957) (дело об убийстве военнослужащего его женой и о допустимости военного суда над гражданами США, совершившими преступление за границей).

[11] McIntyre M.J. Legal Structure of Tax Treaties. . P. 15-18.</http:>

[12] Конституция Австрии. B-VG Art. 41-42.

[15] См., например: Martinico G. Is the European Convention Going to Be ‘Supreme’? A Comparative-Constitutional Overview of ECHR and EU Law before National Courts // European Journal of International Law. 2012. Vol. 23. No. 2. P. 401, 404, 417.