3. Что такое правила определения кадастровой стоимости и почему они делают невозможным ее приведение в соответствие с рыночной?

Эта заметка третья из нескольких, посвященных последовательному раскрытию кадастровой стоимости. В них я хочу рассказать о результатах своих исследований в этой области, воплощенных в диссертации, статьях и последующих наработках. Заметки адаптированы для интернет-блога, чтобы читать их было недолго. Поэтому в конце текста приводится источник, где можно узнать о конкретном вопросе подробнее.

Мои цели состоят в том, чтобы:

1. объяснить юридическую проблематику кадастровой оценки, показать, что она красива и интересна;
2. дать теоретическую основу для решения возникающих в этой сфере вопросов, чтобы помочь судьям и практикующим юристам;
3. обеспечить постепенное воплощение в жизнь своих идей: в практике судов и в нормативных актах, что, я надеюсь, приведет к улучшению системы кадастровой оценки;
4. и самому лучше разобраться в этой теме.

Изложение построено на основании Закона «О государственной кадастровой оценке», поскольку за ним будущее.

В одном из своих решений Верховный Суд РФ высказал тезис, что Федеральный стандарт оценки (далее – ФСО) «Определение кадастровой стоимости (ФСО №4)» не обязателен при определении рыночной стоимости объекта недвижимости в целях оспаривания кадастровой [1] . На первый взгляд это совершенно верно. Кадастровая стоимость рассчитывается методами массовой оценки и без учета уникальных характеристик конкретного объекта недвижимости. Поэтому правила ФСО № 4 не должны применяться для установления рыночной стоимости, которая рассчитывается индивидуально для каждого объекта.

С другой стороны, в соответствии с п. 10 ФСО № 4 кадастровая оценка проводится без учета ограничений (обременений) объекта недвижимости, за исключением ограничений (обременений), установленных в публично-правовых интересах и связанных с регулированием использования (в том числе, зонированием) территорий, государственной охраной объектов культурного наследия, охраной окружающей среды, обеспечением безопасности населения или Российской Федерации.

Задумаемся, должны ли учитываться частные обременения при установлении рыночной стоимости в целях пересмотра кадастровой? Согласно ст. 248 КАС РФ и ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности основанием к пересмотру кадастровой стоимости является установление в отношении объекта его индивидуальной рыночной стоимости. В силу п. 7, 8 ФСО № 7 при определении рыночной стоимости объекта недвижимости должны учитываться ограничения прав на данный объект, в том числе частные. Казалось бы, следует прийти к выводу, что при установлении рыночной стоимости в целях пересмотра кадастровой частные ограничения прав должны учитываться, и п. 10 ФСО № 4 не подлежит применению.

Однако, во-первых, это приведет к нарушению принципа равенства налогообложения, поскольку кадастровая стоимость будет определяться по принципиально разным правилам для тех налогоплательщиков, кто инициировал оспаривание кадастровой стоимости, и тех, кто основывается на результатах ГКО. В первом случае частные обременения учитываться будут, а во втором – нет. Во-вторых, налогоплательщики получат возможность произвольно манипулировать величиной налоговой базы за счет заключения договоров аренды, залога и пр. с аффилированными лицами и последующего оспаривания кадастровой стоимости.

Кадастровая стоимость не может определяться по одним правилам, а оспариваться – по принципиально иным ; это приводит к диспропорциональному возложению налогового бремени на собственников однородных объектов недвижимости и нарушению конституционного принципа равенства налогообложения. Закон прямо говорит о том, что даты, по состоянию на которые определяется кадастровая стоимость в ходе ГКО и рыночная стоимость в ходе оспаривания, должны совпадать (ч. 7 ст. 22 Закона о ГКО). Тем самым обеспечивается равенство налогообложения и сопоставимость двух стоимостей. Нет оснований говорить о том, что кадастровая завышена, если рыночная, с которой идет сравнение, определена на иную дату. Однако тем более нельзя искать сопоставимости, если в ходе оспаривания стоимость определяется не просто на иную дату, а по принципиально иным правилам.

С другой стороны, как можно говорить о том, что должны быть одинаковые правила, если в ходе ГКО устанавливается кадастровая стоимость, а ходе оспаривания – рыночная? Однако важно то, что при оспаривании кадастровой стоимости суд устанавливает рыночную стоимость для того, чтобы она была внесена в кадастр. И потому он должен установить такую рыночную стоимость, которая соответствует концептуальным представлениям о кадастровой стоимости. Поскольку рыночная стоимость определяется для целей внесения в кадастр, постольку она претерпевает трансформацию в налогооблагаемую стоимость с теми принципиальными особенностями расчета, которые присущи последней. Поэтому несмотря на то что при оспаривании кадастровой стоимости определяется индивидуальная рыночная стоимость, частные ограничения при этом учитываться не должны. Не должны учитываться вообще никакие обременения, возникающие по воле собственника, так как это противоречило бы смыслу налогооблагаемой стоимости. В этом плане положения п. 10 ФСО № 4 заслуживают критики, поскольку они исключают из перечня учитываемых ограничений частные сервитуты, которые влияют на стоимость объекта недвижимости, но могут быть наложены помимо воли собственника.

Означает ли все сказанное, что в ходе оспаривания кадастровой стоимости мы должны применять методы массовой оценки, поскольку они применяются при определении кадастровой? Нет, это было бы абсурдно и обесценило бы само оспаривание. Следует разграничивать правила расчета кадастровой стоимости в ходе ГКО и правила определения кадастровой стоимости.

Правила расчета кадастровой стоимости в ходе ГКО – это процедурные правила, по которым рассчитывается кадастровая стоимость именно в ходе проведения кадастровой оценки, обусловленные применением методов массовой оценки и невозможностью оценить каждый объект недвижимости индивидуально. Эти правила не действуют, если кадастровая стоимость рассчитывается индивидуально в ходе оспаривания кадастровой стоимости или в ходе индивидуальной кадастровой оценки.

Правила определения кадастровой стоимости – это правила, определяющие общее понимание кадастровой стоимости и применяющиеся при любых способах ее расчета: как в ходе кадастровой оценки, так и при оспаривании кадастровой стоимости путем ее приведения в соответствие с рыночной. Они могут не применяться в ходе ГКО только в исключительных случаях, когда это невозможно вследствие особенностей массовой оценки.

К ним относится уже упомянутое правило об учете только публично-правовых ограничений, об игнорировании ограничений на отчуждение (п. 1.5 Методических указаний о государственной кадастровой оценке, утв. приказом Минэкономразвития России от 12.05.2017 № 226 – далее Указания), допущение о продолжении текущего использования (п. 1.8 Указаний) и т. д.

Это те правила, которыми устанавливаются отличия кадастровой стоимости от чисто рыночной, и которые в совокупности определяют ее текущее понимание. В этой связи очень сомнительно то, что данные правила устанавливаются Минэкономразвития РФ, а не законодателем, хотя именно от них зависит, что будет представлять собой налоговая база по налогам на недвижимость. Подробнее о проблеме подзаконного регулирования кадастровой стоимости я расскажу в пятой заметке.

Следует подчеркнуть, что в Указаниях и ФСО № 4 не проводится разграничение правил определения кадастровой стоимости и правил проведения ГКО , и по существу все они относятся Минэкономразвития РФ к правилам ГКО. Из-за этого вычленить правила определения кадастровой стоимости бывает довольно сложно. Например, какова природа положения п. 1.13 Указаний, устанавливающего, что при оценке земельного участка должна учитываться «избыточная площадь», наличие которой приводит к тому, что кадастровая стоимость участка составляет сумму стоимости «необходимой» части и стоимости «избыточной» части, свободной от застройки. Будет ли это правило применяться при оспаривании кадастровой стоимости или только при массовой оценке? К сожалению, Минэкономразвития пока не видит поставленной проблемы разграничения, поэтому можно лишь предполагать ответ на этот вопрос, исходя из того, чем обусловлено конкретное правило расчета – особенностями и ограничениями массовой оценки или тем, что кадастровая стоимость является налогооблагаемой. В приведенном примере речь, вероятно, идет о правиле определения кадастровой стоимости, хотя его законность вызывает серьезные сомнения.

Более последовательное разграничение правил определения кадастровой стоимости и правил проведения кадастровой оценки позволило бы как раз заложить основы для концептуального понимания кадастровой стоимости, так как мы могли бы понять, где говорим собственно о кадастровой стоимости, а где - об одном из способов ее определения.

С учетом всего изложенного можно сказать, что хотя законодатель прямо не указывает на данное различие, однако фактически сейчас существует две разновидности рыночной стоимости: обычная и рыночная стоимость, определяемая для целей внесения в кадастр – налогооблагаемая стоимость, которая рассчитывается с учетом отличительных особенностей кадастровой стоимости, обусловленных особыми целями ее установления и собственно рыночной в чистом виде называться уже не может. Такую рыночную стоимость условно можно назвать ограниченной рыночной стоимостью, в том смысле, что ей присущи определенные ограничения, обусловленные особыми целями ее установления. К подобным ограничениям относятся игнорирование частных обременений, предположение о продолжении фактического использования и ряд других. Интересно, что Минэкономразвития чувствует необходимость разграничения этих двух видов стоимостей. Поэтому в п. 20 ФСО № 7 мы встретим норму о том, что «рыночная стоимость земельного участка, застроенного объектами капитального строительства, или объектов капитального строительства для внесения этой стоимости в государственный кадастр недвижимости оценивается исходя из вида фактического использования оцениваемого объекта. При этом застроенный земельный участок оценивается как незастроенный, предназначенный для использования в соответствии с видом его фактического использования».

Этот же вывод можно сформулировать иначе – в действительности не существует кадастровой стоимости, приведенной к рыночной, поскольку, как мы увидели, в суде устанавливается не рыночная стоимость, а некая ограниченная рыночная стоимость, рассчитанная с учетом ограничений, свойственных налогооблагаемой стоимости. Поэтому правильнее было бы говорить о том, что кадастровая стоимость может быть определена методами массовой оценки (в ходе ГКО) и индивидуально (в ходе оспаривания, плюс есть определенные случаи, когда и в ходе ГКО кадастровая стоимость определяется индивидуально). Тогда все встает на свои места: по общему правилу государство рассчитывает кадастровую стоимость с помощью массовой оценки и экономит деньги налогоплательщиков. Если же где-то массовая оценка дает сбой, то собственник может оспорить кадастровую стоимость, определенную по итогам ГКО, и установить эту стоимость в индивидуальном порядке.

Этот взгляд позволяет обойтись без введения отдельной категории «ограниченной рыночной стоимости» или «рыночной стоимости, определяемой для целей внесения в кадастр». Но необходимую нормативную основу такой взгляд получит только тогда, когда будет установлено определение кадастровой стоимости, исчерпывающим образом показывающее ее связь и отличия от рыночной стоимости. Пока же помним о том, что рыночная стоимость в спорах о кадастровой стоимости совсем не такая уж «рыночная», какой кажется на первый взгляд.

Эту заметку я написал по итогам более позднего осмысления поставленной проблемы, поэтому в диссертации и статьях вы найдете лишь часть из написанного здесь.

Чтобы увидеть, какое значение эта проблема имеет в контексте вопроса экономической обоснованности кадастровой стоимости, вы можете прочитать § 2 Главы 5 – «Требование экономической обоснованности акта об утверждении результатов определения кадастровой стоимости».

[1] Определение Верховного Суда РФ от 21.12.2015 по делу N А40-81849/2014.